II SA/Wr 108/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/, Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Protokolant - Paweł Kysiak, przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Marii Walkiewicz po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. sprawy ze skargi G. i P. K. na decyzję Wojewody D. z dnia 20 grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Starosty G. z dnia 28 grudnia 2001 r. Nr [...] udzielono D. i Z. T. pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym roboty budowlane w kamienicy mieszkalno - usługowej na działce nr [...] obr. Stare Miasto w G., przy ul. G. [...] w G. W dniu 9 maja 2002 r. Starosta G. decyzją Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę wskazanej kamienicy mieszkalno - usługowej w poziomie parteru o część usługową i budowę garażu. Na tę część inwestycji inwestor otrzymał decyzję Starosty G. Nr [...] z dnia 20 marca 2003 r. udzielającą pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku w zakresie usług oraz wewnętrznej instalacji gazowej. Następnie Starosta G. decyzją z dnia 16 grudnia 2005 r. Nr [...] na wniosek D. i Z. T. zmienił decyzję z dnia 28 grudnia 2001 r. Nr [...], w zakresie zmiany częściowej projektu budowlanego, polegającej na nadbudowie nad parterem (taras) I i II piętra (część mieszkalna) oraz poddasza nieużytkowego od strony elewacji północnej kamienicy. Wymieniona decyzja została utrzymana w mocy wydaną w trybie odwoławczym decyzją Wojewody D. z dnia 23 lutego 2006 r. Nr [...]. Skargę na tą decyzję rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Wr 305/06: - uchylił decyzję Wojewody D. z dnia 23 lutego 2006 r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty G. z dnia 16 grudnia 2005 r. Nr [...] a także uchylił postanowienie Starosty G. z dnia 9 grudnia 2005 r. znak [...] o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. l pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich (Dz. U. Nr 75, póz. 690, z późn. zm.), na podstawie upoważnienia Ministra Transportu i Budownictwa znak [...] Nr [...] z dnia 30 listopada 2005 r., oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W stanie prawnym jaki powstał powstałym po wydaniu powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, organ pierwszej instancji był zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji Starosty G. z dnia 28 grudnia 2001 r. Nr [...] decyzją z dnia 16 grudnia 2005 r. Nr [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta G. decyzją z dnia 22 października 2007 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. art. 105 §1 k.p.a. umorzył postępowania w sprawie zmiany decyzji tego organu Nr [...] z dnia 28 grudnia 2001 r., którą udzielono D. i Z. T. pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym roboty budowlane w kamienicy mieszkalno - usługowej na działce nr [...] obr. Stare Miasto w G., przy ul. G. [...] w G., polegające na nadbudowie nad parterem (taras) I i II piętra (część mieszkalna) oraz poddasza nieużytkowego od strony elewacji północnej przedmiotowej kamienicy. Tak podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił faktem, iż ostateczna decyzja Wojewody D. z dnia 23 lutego 2006 r. Nr [...] pomimo jej zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, uprawniała inwestora do prowadzenia robót budowlanych w zakresie udzielonego przez Starostę G. pozwolenia na budowę. Istotne jest także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 10 października 2006 r. (sygn. akt II SA/ Wr 305/06) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a zażalenie na wymienione postanowienie rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II OZ/6/7 zostało oddalone. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 16 lutego 2007 r. znak [...] udzielił pozwolenia na częściowe użytkowanie nadbudowanej kamienicy. Odwołanie od opisanej na wstępie decyzji złożyli G. i P. K. Odwołujący nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem wskazali, iż organ pierwszej instancji umorzył postępowanie nie odnosząc się do realizacji postanowień prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc przy tym, iż art. 105 § 2 ustawy, przewiduje także umorzenie postępowania, z którego organ pierwszej instancji, z uwagi na sprzeczny interes stron nie mógł skorzystać. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia 28 grudnia 2007 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a utrzymał w mocy decyzję organu I instancji Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż przesłanką umorzenia postępowania w rozważanej sprawie była okoliczność wykonania przez wnioskodawców robót budowlanych, na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody D. z dnia 23 lutego 2006 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. z dnia 16 grudnia 2005 r. Nr [...], o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 28 grudnia 2001 r., - w zakresie zmiany częściowej projektu budowlanego, polegającej na nadbudowie nad parterem (taras) I i II piętra (część mieszkalna) oraz poddasza nieużytkowego od strony elewacji północnej kamienicy, przy ul. G. [...] w G. W ocenie organu odwoławczego fakt zakończenia usankcjonowanej prawnie realizacji, poprzez wydanie decyzji na częściowe użytkowanie nadbudowanej kamienicy przy ul. G. [...] w G., decyzją Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 16 lutego 20067 r. znak [...] stanowił o braku podstaw prawnych i faktycznych do dalszego prowadzenia postępowania w organie administracji architektoniczno - budowlanej. Brak przedmiotu postępowania, wobec zakończenia wykonania robót budowlanych, przesadza zdaniem Wojewody D. o niedopuszczalności wydania decyzji w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, załatwiającej tę sprawę, poprzez jej rozstrzygnięcie co do jej istoty. Wydanie w warunkach bezprzedmiotowości postępowania, decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, przesadzałoby o wadliwości tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu art. 105 § l omawianej ustawy. Odnosząc się do zarzutu, braku uwzględnienia przez Starostę G. w prowadzonym postępowaniu, dyspozycji przepisu art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w omawianej sprawie nie ma on zastosowania. Zgodnie z wymienionym przepisem, organ administracji publicznej może postępowanie umorzyć, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowania zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Art. 105 § 2 dopuszcza zatem umorzenie jeżeli łącznie będą istnieć następujące przesłanki, tj. - zostało wszczęte na wniosek strony, - wniosek o umorzenie wnosi strona, która żądała, wszczęcia postępowania, - inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu, - umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Na wymienioną na wstępie decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli G. i P. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podkreślili, iż w omawianej sprawie organy tak poprowadziły postępowanie administracyjne aby doprowadzić do realizacji nadbudowy omawianej kamienicy, ignorując przy tym interes prawny pozostałych stron postępowania. Ponadto uzasadniając swoją skargę wskazali, iż organ orzekający pomimo ich sprzeciwu jako stron postępowania, umorzył postępowania korzystając z dyspozycji przepisu art. 105 § 2 k.p.a. Skarżący zarzucili też, iż Starosta G. pozostawał w bezczynności bowiem decyzję o umorzeniu postępowania Nr [...] wydał dopiero w dniu 22 października 2007 r. pomimo, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr305/06, uchylono decyzję Wojewody D. z dnia 23 lutego 2006 r. Nr [...] oraz utrzymaną tą decyzją w mocy decyzję Starosty G. z dnia 16 grudnia 2005 r. Nr [...] o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 28 grudnia 2001 r. w zakresie zmiany częściowej projektu budowlanego, polegającej na nadbudowie nad istniejącym parterem I i II pietra oraz poddasza nieużytkowego od strony elewacji północnej przy ul. G. [...] w G. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D., wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, że organy obu instancji ignorowały interes prawny pozostałych stron postępowania organ odwoławczy zaznaczył, iż argumentu tego nie potwierdzają akta sprawy. Organ pierwszej instancji udzielał bowiem pisemnych wyjaśnień na interwencje G. i P. K. kierowane do Starosty G., jak również sam organ odwoławczy rozpatrzył wszelkie otrzymane i skargi odwołania. Odnosząc się natomiast do zarzutu, braku uwzględnienia przez Starostę G. w prowadzonym postępowaniu, dyspozycji przepisu art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w omawianej sprawie nie mógł mieć zastosowania ten przepis. Zgodnie z wymienionym przepisem, organ administracji publicznej może postępowanie umorzyć, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowania zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko w przypadku istnienia łącznego wszystkich wymienionych przesłanek stosowania tego przepisu, a organ administracyjny "może" je umorzyć. Z powyższego wynika, iż prawo do dysponowania postępowaniem administracyjnym jest poważnie ograniczone. Odpowiadając na zarzut, iż organ pierwszej instancji pozostawał w zwłoce wobec postanowień zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organ odwoławczy podkreślił, iż prawomocne z dniem 21 czerwca 2007 r. orzeczenie Sądu, wraz z aktami sprawy zostało przesłane do organu pierwszej instancji przy piśmie z dnia 19 lipca 2007 r. Jednak fakt zakończenia realizacji przedsięwzięcia, o czym świadczy udzielone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. pozwolenie na częściowe użytkowanie nadbudowanej kamienicy decyzją z dnia 16 litego 2007 r. znak [...], stanowił o bezprzedmiotowości postępowania w omawianej sprawie o pozwolenie na budowę. W zaistniałej sytuacji wydanie decyzji o umorzeniu tego postępowania wynikało z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu i jako taka podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 kpa. Badając stan faktyczny i prawny sprawy pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy nadzoru budowlanego, Sąd doszedł do przekonania, iż organy administracji nie naruszyły art. 105 § 1 kpa w taki sposób, by miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Należy tutaj zaznaczyć, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego to braku nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak podstaw prawnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r.; sygn. akt III SA 2225/01; Biul. Skarb. 2003, nr 6). Bezprzedmiotowość postępowania może mieć zarówno charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 1984 r. sygn. akt II SA 2085/83; ONSA 1984, Nr 1, poz. 23). W sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (np. z powodu śmierci osoby fizycznej, czy też ustania bytu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej) mamy do czynienia z nieistnieniem przesłanek podmiotowych do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniach organów obu instancji oraz odpowiedzi na skargę, iż zarzuty strony skarżącej sprowadzające się co do zasady do kwestionowania samej prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają bez wpływu na treść wydanych w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięć. W sytuacji wykonania przez wnioskodawców spornych i stanowiących przedmiot postępowania robót budowlanych, na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody D. z dnia 23 lutego 2006 r. Nr [...] a więc zrealizowaniu określonej inwestycji, kwestie związane z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę stały się bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie prawidłowo zostało przez organ administracji architektoniczno - budowlanej umorzone z mocy art. 105 § 1 k.p.a. Za trafne uznać należy stanowisko organu odwoławczego, iż fakt zakończenia usankcjonowanej prawnie inwestycji, poprzez wydanie decyzji na częściowe użytkowanie nadbudowanej kamienicy przy ul. G. [...] w G. (vide: decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 16 lutego 2007 r. znak [...]) stanowił w dalszej konsekwencji o braku podstaw prawnych i faktycznych do tego by prowadzić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Słusznie w ocenie Sądu argumentował organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż brak przedmiotu postępowania, wobec faktycznego zakończenia wykonania robót budowlanych przez D. i Z. T., przesadza o niedopuszczalności wydania decyzji w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, poprzez jej rozstrzygnięcie co do jej istoty. Wydanie w takich warunkach, bezprzedmiotowości postępowania, decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, niewątpliwie przesadzałoby o wadliwości tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisu art. 105 § l k.p.a. W związku ze zrealizowaniem spornej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę a następnie na użytkowanie brak jest już bowiem materialnoprawnych podstaw by władczo, w formie decyzji administracyjnej, ingerować w sferę uprawnień i obowiązków inwestora związanych z wcześniejszym ubieganiem się przez niego o pozwolenie na budowę. Warto w tym kontekście dodać, a co jest bezsporne, że D. i Z. T. prowadzili i wybudowali sporną część obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2007 r. Sygn. akt II SA/Wr 305/06). Nie oznacza to jednakże, aby inwestorzy mogli być traktowani jako osoby dopuszczające się samowoli budowlanej a także jako osoby, które prowadziły te roboty budowlane bez pozwolenia na budowę (tak między innymi Naczelny Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 18 czerwca 1998 r. Sygn. akt. IV SA 1399/96 OSP 2000/4/60). Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy też podkreślić, iż Sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami. Nie ma też niestety prawa do oceniania słuszności obowiązujących przepisów i przyjętych w nich rozwiązań prawnych. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem tutejszy Sad nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności, zasad współżycia społecznego, czy też sprawiedliwości społecznej tak jak chcieliby tego skarżący. W świetle powyższych wywodów uznać należało, że organy obu instancji wykazały w sposób oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy a to z kolei skutkować musiało oddaleniem skargi przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.