II SA/Wr 111/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2018r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej rzeki M. oddala skargę w całości. W dniu [...].02.2015 r. dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] jako pełnomocnik Marszałka Województwa [...] wniósł o wydanie decyzji ustalającej linię brzegu cieku [...] dla działki nr [...], na podstawie dołączonego projektu. Według wydruków z rejestru gruntów działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Marszałka, zaś WZMiUW w [...] jest administratorem. Natomiast skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...] w udziale wynoszącym [...] części, wraz z innymi osobami fizycznymi. Projekt linii brzegu obejmuje działkę nr [...] i ustala linię brzegu rzeki zgodnie z przebiegiem wyraźnej krawędzi brzegu, którą stanowi górna krawędź skarpy koryta rzeki. Grunty pokryte powierzchniową wodą płynącą rzeki obejmują nowo projektowaną działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, zaś grunt przyległy określono jako działkę nr [...] o powierzchni [...] ha. Jak wskazano, granica stałego porostu traw pokrywa się z wyraźną linią brzegu. Według wnioskodawcy nie było potrzeby ustalenia średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat, jak też odrębnie wskazania granicy stałego porostu traw. Według mapy rzeka stanowi działkę nr [...], zaś fragment jej prawego brzegu przylega do działki nr [...], natomiast naprzeciwko przy lewym brzegu rzeki znajduje się działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. starosta ustalił linię brzegu zgodnie z projektem. W odwołaniu skarżąca wskazała, że część jej działki została pokryta wodami rzeki w wyniku powodzi z 2014 r., natomiast samowolne wybudowanie muru oporowego na lewym brzegu rzeki przy działce nr [...] wywołało zagrożenie ponownego zalania jej działki w przypadku powodzi. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. organ (art. 32 p.p.s.a.) uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak podał organ, w trakcie postępowania odwoławczego skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego hydrologa na okoliczność stanu zabezpieczenia przeciwpowodziowego jej działki. Jak twierdziła, podrywanie prawego brzegu rzeki wywołuje mur oporowy oraz sposób korzystania przez właściciela z działki nr [...] (wybudowanie sklepu nad samą rzeką, uszkodzenie muru poniemieckiego). Według skarżącej należy ustalić przyczynę zmiany koryta rzeki, która nie była naturalna. Jak ustalił organ, w latach 2014-2015 tereny sąsiadujące z działką nr [...] objęte były zadaniem inwestycyjnym pod nazwą "Usuwanie szkód powodziowych na rzece [...]", ponadto starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. udzielił WZMiUW pozwolenia wodnoprawnego na roboty w wodach rzeki [...], mogące być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód. Pozwolenie obejmowało zadanie "Remont koryta rzeki [...]" do wykonania przed powodzią z 2014 r. i nie obejmowało działki nr [...]. Prace w obrębie działki nr [...] prowadzone były w ramach "Odbudowy cieku [...]" po powodzi z maja 2014 r. w oparciu o ustawę z dnia 11 sierpnia 2001 r. i szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. Nr 94, 906 obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 1067), zatem nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Inwestor dołączył do akt zgłoszenie prac polegających na usuwaniu szkód powodziowych z dnia [...].07.2014 r. do RDOŚ w [...] (art. 118 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 22 ust. 1b ustawy Prawo wodne). Roboty obejmowały usuwanie drzew i krzewów oraz przeszkód, zasypywanie wyrw w brzegach i dnie, usuwanie zatorów, namułów i rumoszu, remont budowli regulacyjnych i urządzeń wodnych, roboty ziemne mogące zmienić warunki wodne lub wodno-glebowe, odbudowę murków oporowych, przebudowę przepustów. Wyjaśniając przyczyny uchylenia organ wskazał, że niewyjaśnione pozostały w pierwszej instancji kwestie związane z robotami w korycie rzeki. Organ zalecił dokonanie oględzin w celu ustalenia, czy roboty miały prowadzić do odtworzenia stanu poprzedniego, czy tez związane były z regulacja koryta rzeki. Istotne było ustalenie legalności robót (por. wyrok II SA/Wr 540/08). Jeszcze przed wydaniem decyzji organ pouczył skarżącą o możności dochodzenia odszkodowania za grunt zajęty przez wodę "na zasadach cywilnoprawnych". W nawiązaniu do tego organ w decyzji uznał za nieistotne dla rozstrzygnięcia zarzuty skarżącej dotyczące następstw ustalenia linii brzegowej oraz odszkodowania czy ogólniej wykraczające poza przedmiot postępowania i kompetencje organów w nin. sprawie. Podstawą orzekania w tej sprawie jest projekt rozgraniczenia sporządzony przez wnioskodawcę, zaś organ orzekający może jedynie żądać jego uzupełnienia lub poprawienia, zwolniony jest zaś przez ustawę od gromadzenia dowodów. W toku ponownego rozpoznania organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, stwierdzając przebudowę prawego brzegu rzeki na wysokości części działki nr [...] oraz umocnienie brzegu materacami i ścianami siatkowo-kamiennymi. Skarżąca oświadczyła, że przesunięcie brzegu nastąpiło w wyniku przebudowy. Skarżącą i pozostałych współwłaścicieli zobowiązano do przedstawienia propozycji zabezpieczenia działki przed wodami powodziowymi. Skarżąca pisemnie podtrzymała wniosek o powołanie biegłego hydrologa na okoliczność sposobu zabezpieczenia działki oraz prawidłowości robót wykonanych przy brzegu rzeki i ich następstw, szczególnie z uwagi na wykonanie muru oporowego na przeciwległym brzegu rzeki. Twierdziła, że naruszenie koryta nie nastąpiło w wyniku przyczyn naturalnych. Uzyskano od inwestora projekt robót, który przewidywał w szczególności umocnienie uszkodzonych brzegów i dna za pomocą materacy gabionowych oraz gabionów i odtworzenie podmytych skarp. Projekt zaleca zachowanie w maksymalny stopniu naturalnego koryta rzeki, zwiększenie skuteczności skarp przez umocnienia gabionowe oraz poszerzenie koryta rzeki z 5 do 5,5 m. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. starosta odmówił dopuszczenia dowodu z opinii biegłego hydrologa. W ocenie organu przedmiotem wnioskowanego dowodu nie są okoliczności mające znaczenie dla sprawy (art. 78 §1 k.p.a.). Skarżąca podtrzymała ten wniosek dowodowy. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. starosta ponownie ustalił linię brzegową według projektu rozgraniczenia gruntów. Jak wskazał, linia brzegowa przebiega zgodnie z zewnętrzną krawędzią skarpy koryta rzeki, umocnionej koszami siatkowo-kamiennymi, dlatego podstawę prawną jej ustalenia stanowi art. 15 ust. 5 p.w. Wykonane umocnienie nie wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zgodnie z ustawą z dnia 11 sierpnia 2001 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1067) i rozporządzeniem Prezesa RM z dnia 14 sierpnia 2014 r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w maju 2014 r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych (Dz. U. poz. 1107). Stan stosunków wodnych na gruntach przylegających nie ulegnie zmianie w wyniku rozgraniczenia. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż ustalono linię brzegową w sposób stwarzający zagrożenie dla tej nieruchomości. W uzasadnieniu zarzuciła również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie odniesiono się do wniosku o rozebranie muru oporowego przy działce nr [...] oraz usunięcie zagrożeń dla jej nieruchomości wynikających z zachowania się właściciela tej działki. Należało najpierw zbadać przyczyny zmiany koryta rzeki i zbadać wpływ zmian z przyczyn nienaturalnych na ustalenie linii brzegu. W końcu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 p.w. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy powyższą decyzję. Na wstępie organ stwierdził własną właściwość wynikającą z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1211) oraz istnienie legitymacji marszałka do złożenia wniosku o ustalenie linii brzegu (art. 15 ust. 2 p.w.), która wynika z art. 11 ust. 3 p.w. Następnie organ szeroko omówił pojęcie linii brzegu oraz sposoby jej ustalania. Podkreślił, że organ ustalający jedynie ocenia prawidłowość projektu rozgraniczenia gruntów i przeprowadza tylko takie dowody, które umożliwiają taką ocenę. Projekt opracowuje specjalista hydrolog, dokonując wyboru sposobu ustalenia linii brzegu i jego uzasadnienie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że linia brzegu nie stwarza zagrożenia powodziowego. W nin. sprawie linia została ustalona prawidłowo, według przebiegu wyraźnej krawędzi brzegu, którą stanowi górna krawędź skarpy koryta rzeki. Prace w korycie rzeki wykonane zostały na podstawie art. 7 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. Przedmiotem postępowania nie było zabezpieczenie nieruchomości skarżącej przed powodzią. Mur oporowy przy działce nr [...] nie został zbudowany, gdyż istniał przed powodzią, a jedynie został odbudowany. Postępowanie nie obejmowało działki nr [...]. Prawidłowe było uzasadnienie rozstrzygnięcia pierwszej instancji i postanowienia odmawiającego dopuszczenia dowodu. Przepis art. 29 p.w. nie był i nie mógł być stosowany w nin. sprawie, gdyż dotyczy zmiany stanu wody na gruncie, a w sprawie takiej nie jest właściwy starosta. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca (działająca cały czas przez adwokata) powtórzyła zarzuty odwołania. Nadal twierdziła, że organy powinny ustalić stan prawny i faktyczny koryta cieku. Z naruszeniem art. 15 p.w. wyznaczono linię brzegową w sposób stwarzający zagrożenie dla nieruchomości. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie linii brzegowej w sposób niestwarzający zagrożenia dla jej nieruchomości. W uzasadnieniu nadal twierdziła o konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego hydrologa. Decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Mur oporowy przy działce nr [...] należy rozebrać oraz usunąć zagrożenia związane z działaniami jej właściciela. Skarżąca podtrzymała ponadto zarzut naruszenia art. 29 p.w. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Odpowiedź złożył Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wskazując, że zgodnie z art. 545 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe, zaś na mocy art. 525 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zniesieni zostali z dniem 1 stycznia 2018 r. dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej (taki organ właśnie wydał zaskarżoną decyzję). Wobec ustania bytu organu (art. 32 p.p.s.a.) nie był możliwy jego udział w postępowaniu sądowym. Obecnie stosowanie do art. 220 ust. 5 pkt 2 nowej ustawy kompetentnym organem do ustalania linii brzegu jest Minister. Zgodnie z regułą bezpośredniego działania nowego prawa (por. wyrok K 30/06) należy uznać obecnie właściwy organ za stronę postępowania sądowego. Minister podkreślił, że skarga powtarza treść odwołania, zaś dotychczasowy organ w sposób prawidłowy odniósł się do zarzutów skarżącej w treści zaskarżonej decyzji. W postępowaniu sądowym jako uczestnicy wzięli udział Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we [...] oraz współwłaściciele działki nr [...]. Dyrektor RZGW, do którego wpłynęła skarga w dniu [...].01.2018 r., przekazał skargę do Ministra wobec zniesienia organu właściwego dotychczas w sprawach ustalania linii brzegu. Przed terminem rozprawy Minister wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia przez NSA sporu kompetencyjnego w sprawach o ustalenie linii brzegu cieków naturalnych, z wniosków SKO w [...] (sygn. akt II OW 41/18), SKO w [...] (sygn. akt II OW 52/18), SKO w [...] (sygn. akt II OW 69/18) i SKO w [...]. Spór toczy się między SKO a Ministrem, a związany jest z przekazaniem niezakończonych postępowań odwoławczych przez SKO do Ministra. Nowa ustawa prawo wodne, znosząc dotychczasowe organy odwoławcze w tych sprawach, nie przewidziała kontynuowania postępowania odwoławczego przez jednostkę organizacyjną Wód Polskich, bowiem taki jest obecny status dyrektorów RZGW. Jednak art. 14 ust. 1 nowej ustawy wymienia wśród organów właściwych dyrektora RZGW Wód Polskich, chociaż nie jest on już właściwy w sprawach ustalania linii brzegu. Zgodnie z art. 535 ust. 5 nowej ustawy Wody Polskie przystąpiły do toczących się postępowań sądowych i administracyjnych. W ocenie Ministra nie jest on jednak właściwy w niezakończonych postępowaniach odwoławczych, co wynika z art. 545 ust. 2 nowej ustawy. Właściwość do ustalania linii brzegu uzyskał dopiero od dnia 1.01.2018 r. Natomiast organami odwoławczymi w sprawach wcześniej zakończonych przez starostów są zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze według właściwości ogólnej, kiedy ustała właściwość szczególna dyrektorów RZGW. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu nie zachodziła fakultatywna podstawa do zawieszenia postępowania sądowego, gdyż opisany i zawisły spór kompetencyjny dotyczył właściwości organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w nin. sprawie zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została przed wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne i przez właściwy organ odwoławczy według stosowanego w tej sprawie, a obecnie uchylonego prawa. Jak trafnie wskazał Minister, nie ulegało wątpliwości stosowanie do rozstrzygnięcia nin. sprawy poprzednio obowiązującej ustawy, zarówno w zakresie podstawy prawnej decyzji, jak i właściwości organów. Można zauważyć, że poprzednio właściwy organ odwoławczy uczestniczył w postępowaniu sądowym. Sąd zaś orzeka według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji, którego nowa ustawa nie naruszyła. Oceny mogłyby być odmienne, gdyby zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi, gdyż dopiero rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego umożliwiło by prawidłowe określenie organu właściwego do ponownego rozpatrzenia odwołania. Jednak skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 15 stosowanej w nin. sprawie ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych (ust. 3 przepisu). Zadaniem organów orzekających było więc sprawdzenie prawidłowości projektu oraz ustalenie linii, wzdłuż której grunt pokryty wodami rzeki [...] styka się z gruntem stanowiącym przedmiot współwłasności skarżącej. Stosowany przepis określa sposoby ustalenia tej linii w zależności od tego, czy brzeg rzeki jest uregulowany, czy jest nieuregulowany. W nin. sprawie niewątpliwie był to brzeg nieuregulowany. Organ orzekający w kolejności ustanowionej w art. 15 p.w. bada najpierw, czy w terenie istnieje wyraźna krawędź brzegu. Jeżeli tak, to ustala linię brzegu po tej krawędzi, jak w nin. sprawie. Nie miało więc znaczenia, że pozostałe sposoby mogą budzić pewne wątpliwości, gdyż ustawa nakazuje dokonanie porównania granicy stałego porostu traw z ustabilizowaną linią wody. W nin. sprawie zresztą organy ustaliły pokrywanie się wyraźnej krawędzi brzegu z granicą stałego porostu traw. Próbując zrozumieć wywody pełnomocnika skarżącej można byłoby domyślać się, że według niego organy powinny wziąć pod uwagę kryterium ustalenia linii brzegu jak dla wód uregulowanych. Jednak w rzeczywistości zarzuty związane z odbudową muru oporowego na lewym brzegu rzeki nie dotyczyły tego zagadnienia. Postulat zburzenia muru oporowego nie miałby zresztą znaczenia nawet wówczas, gdyby ustalana była linia lewego brzegu, a nie jedynie prawego, jak w nin. sprawie. Wskazany przepis nie reguluje innych zagadnień, a w szczególności nie ustanawia innych okoliczności istotnych dla ustalenia linii brzegu rzeki. Wszelkie zatem twierdzenia i zarzuty skarżącej jako niedotyczące ustalenia linii brzegu, a także związane z nimi wnioski, były oczywiście bezzasadne. O ile adwokat wniósł w skardze o dokonanie przez sąd administracyjny zmiany zaskarżonej decyzji, to niewątpliwie w nin. sprawie nie zachodziły podstawy do stosowania art. 145a § 1 p.p.s.a., który zresztą również nie upoważnia sądu do załatwienia sprawy administracyjnej. Pełnomocnik skarżącej nie rozważył ani treści art. 15 p.w., ani argumentacji organów. Argumentacja ta była natomiast w ocenie Sądu trafna i nie mogła budzić najmniejszych zastrzeżeń. Organ stosował art. 15 p.w. bez naruszenia tego przepisu oraz zgodnie z procedurą administracyjną. Nie ulegało wątpliwości, że prace remontowe w korycie rzeki zostały podjęte w sposób legalny zgodnie z ustawą szczególną, zaś organy w nin. sprawie nie mogły ustalać i oceniać sposobu i skutków ich wykonania. Ustaliły natomiast prawidłowo, że roboty odtwarzające i umacniające brzeg rzeki nie zmieniły jego linii ukształtowanej w sposób naturalny. Twierdzone oddziaływania na nieruchomość skarżącej z pewnych urządzeń wodnych lub z terenu przeciwległej nieruchomości, nie miały znaczenia dla ustalenia linii brzegu rzeki. W komentarzach do ustawy nie omawia się problematyki zmiany linii brzegu nie wywołanej przyczynami naturalnymi, gdyż widocznie nie jest ona łatwa. W orzecznictwie sądowym występuje to zagadnienie (por. wyroki II SA/Kr 390/17 i 353/13, II SA/Wr 2/14 i 540/08, II OSK 2182/10), jednak w powiązaniu z kwestiami legalności wykonania urządzeń wodnych lub stosowania art. 17 p.w., co w nin. sprawie nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia. W szczególności skarżąca nie twierdziła nawet, że nadzór budowlany prowadził postępowanie w sprawie robót wykonanych w korycie rzeki oraz nie podnosiła problematyki art. 17 p.w. jako mogącej mieć znaczenie dla stosowania art. 15 p.w., przykładowo jako zagadnienia wstępnego. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.