II SA/Wr 113/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz - sprawozdawca Protokolant: Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia .... w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębów M. i T. oraz terenów górniczych położonych w obrębie M. I. stwierdza nieważność § 2 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "w oparciu o warunki określone przez operatora sieci" oraz § 2 ust. 5 pkt 2 we fragmencie "na warunkach określonych przez właściciela sieci" zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Rady Gminy R. na rzecz Wojewody D. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną (art. 93 ust. 1 u.s.g. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 5 i 11 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 647). W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje obszar jednej działki. Według ustaleń studium teren ten jest przeznaczony pod zabudowę siedliskową z przewagą zabudowy zagrodowej i został oznaczony symbolem MR. Zaskarżoną uchwałą działkę przeznaczono pod zabudowę wielorodzinną i jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwych usług. Oznacza to naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje jego nieważność. Stanowi bowiem podstawową zasadę, że plan nie może naruszać zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wynika z dokumentacji planistycznej, celem uchwały była zmiana dotychczasowej funkcji terenu (świetlica wiejska) na funkcje mieszkaniowe. Uchwalając studium organ kierował się treścią § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zmienione przeznaczenie działki oznacza niedozwoloną modyfikację kierunków zagospodarowania określonych w studium. Zaskarżona uchwała nie określiła ponadto wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych oraz sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenu. Działka zajmowana przez świetlicę wiejską stanowiła przestrzeń publiczną. Organ dokonując istotnej zmiany przeznaczenia działki powinien uzasadnić pominięcie tych obowiązkowych składników planu miejscowego. Dodatkowo w uchwale ustalono, że dopuszcza się tworzenie dróg wewnętrznych lub ustanowienie służebności drogowej, gdy działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Instytucja służebności drogowej uregulowana jest w art. 145 § 1 k.c. Wskazanie w planie na możliwość jej ustanowienia nastąpiła poza zakresem upoważnienia ustawowego do stanowienia planu. W planie wskazano również, że zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną ustala się w oparciu o warunki wydane przez operatora oraz właściciela sieci. Uregulowanie to wykracza poza kompetencję organu wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego. Kompetencja ta nie obejmuje możliwości regulowania w planie miejscowym procedury uzyskiwania warunków zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną, jako wykraczającej poza zakres upoważnienia ustawowego (§ 142 ust. 2 i § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). W odpowiedzi na skargę wniósł o jej uwzględnienie w części dotyczącej określenia w planie warunków dotyczących realizacji sieci infrastruktury technicznej (przepisy § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały) oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ zwrócił uwagę, że Studium zostało uchwalone w 1998 r. i dlatego jego zapisy odbiegają od obecnie obowiązujących standardów. Studium nie zawiera w części tekstowej odniesienia się do symboli stosowanych w części graficznej, jak też posługuje się niestandardowymi określeniami funkcji terenu. Symbol MR wyjaśniony w rysunku jako tereny siedliskowe z przewagą zabudowy zagrodowej posłużył do oznaczenia całego terenu zainwestowanego w miejscowości T.. Określenie ,,tereny siedliskowe" oznacza tereny mieszkaniowe. Ustalona w planie miejscowym zabudowa mieszkaniowa nie stanowi przestrzeni publicznej, podobnie jak zabudowa świetlicą wiejską. W § 4 uchwały ustalono sposób i termin tymczasowego zagospodarowania. Odnośnie działek budowlanych możliwych do wydzielenia a nie posiadających dostępu do drogi publicznej, plan wskazuje możliwe sposoby uzyskania tego dostępu, co nie stanowi wnikania w stosunek cywilnoprawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dołączona do akt sprawy uchwała z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa w sposób ogólny główne cele rozwoju gminy, w zasadzie bez ustaleń tekstowych, które mogłyby posłużyć do formułowania ustaleń planu miejscowego. W części studium zawierającym ,,Komentarze i objaśnienia do części graficznej" określono przeznaczenie poszczególnych stref rozwoju oraz obszary funkcjonalne (obszary istniejącego zainwestowania). W części 1.11 (s. 36 Studium) wyjaśniono, że granice terenów siedliskowych wyznaczają obszary, poza które zabudowa mieszkalna nie powinna wykraczać. Jak ustalono, w granicach terenów siedliskowych mieści się zabudowa istniejąca oraz rezerwy terenów umożliwiające rozwój mieszkalnictwa w poszczególnych wsiach na skalę lokalną. Omawiany fragment Studium pozwala na przyjęcie, że przewidziana w części granicznej Studium zabudowa siedliskowa oznaczona symbolem MR oznacza w rzeczywistości zabudowę mieszkalną. Przy uchwalaniu Studium w 1998 r. organ nie mógł kierować się przepisami rozporządzenia z 2002 r. Wbrew przekonaniu skarżącego nie istnieje ustawowe określenie budowy siedliskowej czy zagrodowej, zaś szczególne unormowania z zakresu prawa budowalnego mogą jedynie pomocniczo posłużyć do budowania określenia doktrynalnego czy sądowego. Z uwagi na wyraźną treść Studium nie było potrzebne formułowanie takiej definicji na użytek nin. sprawy. Zaskarżona uchwała dotyczy zmiany planu miejscowego z 2004 r. Mogło więc być istotne ustalenie przeznaczenia działki w zmienianym planie. W zawartej w dokumentacji planistycznej Prognozie skutków finansowych uchwalenia planu pisze się, że istniejący na działce budynek świetlicy wiejskiej zostanie zaadaptowany na budynek mieszkalny wielorodzinny. Teren działki oznaczony jest geodezyjnie jako B/PS IV (teren budowlany na pastwisku klasy IV). W prognozie oddziaływania na środowisko zaskarżonej uchwały wskazano, że działka stanowi część układu osadniczego wsi T.. Działka sąsiaduje z terenami zabudowy wiejskiej, w przewadze mieszkaniowej, oznaczonymi symbolem M lub MR. Działka przylega do drogi powiatowej. W planie miejscowym stanowi jednostkę terenową o symbolu UK 1 z przeznaczeniem na świetlicę wiejską z towarzyszącym zagospodarowaniem rekreacyjno-wypoczynkowym, zgodnym z dotychczasowym symbolem użytkowania. Poza adaptacją świetlicy przewidziano przeznaczenie pozostałej części działki pod zabudowę jednorodzinną, po wydzieleniu działek budowlanych. Wzrost intensywności zabudowy jest zgodny ze wskazaniami ustalonymi w planie. Wzrost ten oznacza kontynuację i dopełnienie ukształtowanego historycznie układu osadniczego wsi. Nowe przeznaczenie będzie korzystne dla środowiska. Z przedstawionej dokumentacji nie wynika zatem, aby zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem Studium. Nie było ponadto potrzeby ustalenia wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. W § 4 uchwała ustaliła sposób i termin tymczasowego zagospodarowania i użytkowania terenu. Wskazanie na prawną możliwość uzyskania dostępu działek budowlanych do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności miało walor informacyjny i nie naruszało zasad uchwalania planu miejscowego. Zasady te naruszało jedynie wprowadzone poza zakresem upoważnienia ustawowego dodatkowe ograniczenie prawa własności nieruchomości w obszarze planu, przez uzależnienie korzystania z zaopatrzenia w wodę, gaz, energię elektryczną oraz odprowadzenie ścieków od warunków określonych przez operatora lub właściciela sieci. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 147 § 1, art. 151 i art. 200 p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji.