II SA/Wr 12/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z Z. działając na podstawie art. 119, art. 121, art. 122 w związku z art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.) nałożył na A. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Ponadto organ orzekający wezwał zobowiązanego do wpłacenia kwoty grzywny w oznaczonym w postanowieniu terminie na podany numer rachunku bankowego, uiszczenia opłaty za wydanie postanowienia pouczając, że nieuiszczenie grzywny w terminie spowoduje ściągnięcie jej w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji oraz wezwał do wykonania w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego i poinformował o powinności niezwłocznego zawiadomienia organu egzekucyjnego o wykonaniu obowiązku. Ponadto w osnowie postanowienia organ orzekający zamieścił pouczenie o przysługującym zobowiązanemu prawie zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu orzeczenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powołał się na niewykonanie obowiązku określonego w decyzji z dnia [...], doręczenie zobowiązanemu upoważnienia z dnia 7 sierpnia 2017 r., cel grzywny w celu przymuszenia oraz możliwość jej uchylenia w przypadku wykonania obowiązku. Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez A. M., który w zażaleniu zarzucił, że wykonał wszystkie czynności nakazane w celu doprowadzenia obiektu tj. budynku przy ul. [...] w Z. do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 119, art. 121 § 1 i art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na ówczesnego właściciela budynku przy ul. [...] w Z. obowiązek wykonania następujących czynności: 1) dokonania skucia wszystkich zmurszałych, spękanych i odparzonych powierzchni wypraw tynkarskich na elewacji obiektu – w terminie natychmiastowym, 2) dokonanie naprawy uszkodzeń przewodu kominowego zlokalizowanego przy tarasie (narożnik ściany szczytowej z wejściem i tylnej) – w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r., 3) dokonanie naprawy występujących pęknięć ścian i nadproży oraz dokonanie docelowego ich wzmocnienia - w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. 4) dokonanie uszczelnienia i naprawy stropu tarasu zewnętrznego (przybudówki) - w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. 5) dokonanie uzupełnienia wypraw tynkarskich na elewacji obiektu - w terminie do dnia 30 czerwca 2014. Organ wskazał również, że od dnia wydania rozstrzygnięcia, zmianie uległ stan właścicielski nieruchomości przy ul. [...] w Z., bowiem z księgi wieczystej (nr [...]) wynika, iż w chwili obecnej prawo własności do przedmiotowego budynku przysługuje A. M. oraz K. W. Następnie organ podał w uzasadnieniu, że postanowieniem z dnia [...] Nr [...] zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. – na podstawie art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego – do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie poprzez przeprowadzenie kontroli budynku, objętego przedmiotowym postępowaniem na okoliczność ustalenia, czy zobowiązany wykonał nakazane obowiązki wynikające z decyzji. W dniu 11 października 2019 r. organ pierwszej instancji przekazał protokół z oględzin wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną. Z treści protokołu wynika, że właściciel obiektu do chwili obecnej nie zrealizował obowiązku. W dniu kontroli ustalono, że istnieją miejsca gdzie występują odparzone i zmurszałe tynki. Tynki zostały również obite oraz zabezpieczone obrzutką cementową. Jednak istnieją inne miejsca elewacji takie jak ściana szczytowa od strony parkingu, czy ściana boczna od strony drogi publicznej, gdzie występują widoczne spękania na elewacji, co świadczy o odparzaniu czy odspojeniu tych tynków od podłoża ściennego. Stwierdzono również, że w dniu kontroli właściciel obiektu nie naprawił uszkodzonego przewodu kominowego, a górna partia rozwarstwionego przewodu kominowego jest silnie uszkodzona oraz niezabezpieczona. Właściciel obiektu nie wykonał naprawy pęknięć ścian i nadproży ani też nie zrealizował wzmocnienia tych elementów. Świadczą o tym występujące spękania na elewacji obiektu. Dodatkowo organ pierwszej instancji zauważył, że właściciel dokonał miejscowych zbić tynków i zrealizował w tych miejscach tzw. obrzutki cementowe, jednak nie wykonał tego zakresu na wszystkich elewacjach i w miejscach gdzie występuje zły stan techniczny. Nie zrealizował także uzupełnienia wypraw tynkarskich elewacji obiektu. Przedmiotowa obrzutka cementowa stanowi zabezpieczenie miejsc zagrożonych odpadnięciem tynku, nie stanowi naprawy wypraw tynkarskich elewacji. Organ pierwszej instancji zauważył również, że właściciel zrealizował pewne zabezpieczenia silnie odparzonych i zmurszałych tynków elewacji, w szczególności od strony miejsc publicznych (parkingu). Powyższe dotyczy także tynków spodniej części zewnętrznej płyty balkonowej wystającej nad drogą publiczną przy ul. [...] w Z. Właściciel obiektu nie wykonał remontu balkonu, który w dalszym ciągu stwarza zagrożenie niekontrolowanego zerwania na teren pobliski. Z uwagi na nieobecność właścicieli budynku, który został poddany kontroli, protokół został sporządzony na podstawie zewnętrznych obserwacji. W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją, która powinna zostać wykonana najpóźniej w terminie do 30 czerwca 2014 r., w związku z tym słusznie zastosowany został art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z jego brzmieniem grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z kolei art. 120 § 1 wyjaśnia, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Natomiast ustawowe granice wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia normuje art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że w przypadku osób fizycznych górna granica grzywny nie może przekraczać 10.000 zł. Następnie organ orzekający zwrócił uwagę na charakter i cel nałożenia grzywny i wskazał, że organy administracji publicznej powinny stosować tę instytucję w pierwszej kolejności, bowiem dopiero niewykonanie obowiązku przez zobowiązanego może być podstawą do ewentualnego zastosowania wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Wobec tego nałożona grzywna w wysokości 10.000 zł powinna zostać potraktowana jako sygnał, iż w przypadku niewykonania nakazanych czynności, organ egzekucyjny zostanie zmuszony do zastosowania wykonania zastępczego, co zwiększy koszty po stronie właściciela i wydłuży postępowanie. Nałożenie grzywny uzasadnione jest tym, iż w sprawach dotyczących egzekucji obowiązku z zakresu prawa budowlanego, oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dotkliwym niż wykonanie zastępcze. Organ orzekający podkreślił przy tym, że wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje bezzwrotne, znaczne koszty dla zobowiązanego. Zgodnie bowiem z art. 125 powołanej ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do argumentacji przedstawionej w zażaleniu uznając, że nie może zostać zaakceptowana. Stwierdził ponadto – powołując się na materiał sprawy, w tym przede wszystkim treść protokołów i dokumentację fotograficzną, że A. M. wciąż pozostaje w zwłoce z wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] (znak [...]). Zdaniem organu odwoławczego, powoływanie się na fakt wykonania obowiązku wymagałoby przedstawienia wiarygodnych dowodów na całkowite wykonanie obowiązków, w tym wypadku - usunięcia wszystkich nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym budynku przy ulicy [...] w Z. Nałożone obowiązki jako całość mają doprowadzić budynek do odpowiedniego stanu technicznego, stąd dopóki zobowiązany nie wykona wszystkich prac nałożonych decyzją nie można mówić o usunięciu nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. W tym znaczeniu natura nałożonego obowiązku jest niepodzielna. Wykonanie części prac nie będzie stanowiło o tym, że budynek będzie znajdował się w odpowiednim stanie technicznym. Zatem nawet rozpoczęcie wykonywania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym przed wszczęciem egzekucji, czy też po jej wszczęciu nie czyni tej egzekucji ani bezprzedmiotową, ani bezprawną. Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionował A. M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, podając w uzasadnieniu m.in., że nie mógł uczestniczyć w oględzinach przedmiotowego budynku, ponieważ odebrał zawiadomienie o terminie tej czynności w dniu 17 października 2019 r., a data oględzin wyznaczona została – zdaniem skarżącego – wadliwie na dzień 10 października 2019 r. W ocenie skarżącego czynność oględzin została przeprowadzona niewłaściwie, w znacznej odległości od istotnych elementów budynku w związku z czym ocena stanu wykonanych prac jest również niewłaściwa. Skarżący zarzucił również, że błędnie została określona strona, gdyż współwłaścicielami nieruchomości są A. M. i K. W. wspólnicy spółki cywilnej, dlatego nieprawidłowe jest prowadzenie czynności wobec tylko jednego z właścicieli obiektu, podczas gdy drugi nic nie wie na temat podejmowanych czynności i nie jest stroną postępowania. Skarżący wyjaśnił też, że w budynku – po powzięciu w 2017 roku informacji o obowiązku – dokonano szeregu napraw powierzchni tynkarskich, naprawiono przewód kominowy, naprawiono pęknięcia ścian i nadproży oraz je wzmocniono, jak również dokonano uszczelnienia i naprawy stropu tarasowego. Uzupełniono też wyprawy tynkarskie w elewacji budynku. Wskazał też w uzasadnieniu, że grzywna w maksymalnej wysokości przewidzianej prawem tj. 10.000 zł jest krzywdząca i niesprawiedliwa, bowiem nawet jeżeli niektóre prace wykonane w budynku nie spełniają oczekiwań organu, to grzywna w celu przymuszenia w orzeczonej kwocie jest do tego nieadekwatna. Ponadto – zdaniem skarżącego niektóre stwierdzenia zawarte w decyzji, określające wymagane prace są zbyt szerokie i ogólne. W zakończeniu skargi A. M. wyjaśnił, że obecnie współwłaściciele budynku wykonują na bieżąco prace remontowe, zarówno wewnątrz jak i na zewnątrz budynku, a nieruchomość nie stwarza żadnego niebezpieczeństwa dla osób lub mienia. W doręczonej Sądowi w dniu 7 stycznia 2020 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając w uzupełnieniu, że w treści skargi brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 13 marca 2020 r., wydanym na podstawie § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, sprawa została wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami procesowymi, a także prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości albo w części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie Sądu dokonanej przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (Nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] (o podanym znaku) orzekające o nałożeniu na A. M. – na podstawie art. 199, art. 121 i art. 122 w związku z art. 64a powoływanej poprzednio ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – grzywny w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] (znak: [...]), polegających na wykonaniu robót budowlanych w budynku mieszkalno-usługowym usytuowanym przy ul. [...] w Z. dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Kontroli Sądu podlegała wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organy nadzoru budowlanego, działające jako właściwe instancyjnie organy egzekucyjne, przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W toku postępowania egzekucyjnego organy ani Sąd administracyjny nie są bowiem uprawnione do kontroli legalności obowiązku podlegającego wykonaniu. Postępowanie egzekucyjne ma bowiem na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku, który wynika z ostatecznej decyzji, a nie jest wykonywany dobrowolnie. Prowadząc czynności postępowania Sąd zwrócił uwagę, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym poprzedziły podjęcie rozstrzygnięć ustaleniami faktycznymi, dokonanymi podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości, na podstawie których uznały, że obowiązek orzeczony opisywaną wcześniej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nie został wykonany. Zdaniem Sądu należy wyjaśnić, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego nałożonego na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, dopuszczają zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Ponadto z zasad postępowania egzekucyjnego określonych w art. 7 § 2 (zasada racjonalnego działania) oraz art. 7 § 3 powoływanej ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu stosowania wobec podmiotu zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna dla realizacji obowiązku, który został wobec niego orzeczony i najmniej uciążliwa oraz odstąpienia od stosowania środka egzekucyjnego, gdy obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W ocenie Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie prawidłowo wskazywały w motywach podjętych postanowień, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje po stronie podmiotu zobowiązanego dodatkowych kosztów, a w przypadku wykonania obowiązku grzywna podlega zwrotowi (art. 126 ustawy) albo – jeżeli nie została uiszczona – umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy). Natomiast wykonanie zastępcze zazwyczaj powoduje dodatkową i znaczną dolegliwość finansową dla zobowiązanego, bowiem polega na wykonaniu obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego i na koszt zobowiązanego, co często związane jest z koniecznością poniesienia kosztów przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy zastępczego, a później kosztów jego wynagrodzenia. Sąd nie kwestionuje zasadności twierdzeń organów orzekających o szczególnych regulacjach dotyczących egzekwowania w trybie powoływanej ustawy obowiązków wynikających z ustawy – Prawo budowlane. Organy wskazywały przy tym na przepis art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wyjaśniały też, że aby grzywna odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w takiej wysokości, której dolegliwość nie będzie odbierana przez zobowiązanego jako symboliczna. Taka cecha grzywny w efekcie powodująca nieznaczną dolegliwość finansową prowadziłaby do utraty przez ten środek egzekucyjny przymuszającego charakteru. Natomiast – w uznaniu Sądu – nieprawidłowo przyjęty został w postanowieniach wydanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego podmiot zobowiązany. Istotne bowiem jest, że egzekwowany obowiązek orzeczony został decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] (znak: [...]), której adresatem był K. S. – ówczesny właściciel budynku przy ul. [...] z Z. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 66 § 1 i § 3 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie którym w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ ten nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 6 ustawy oznaczonym tytułem: "Utrzymanie obiektów budowlanych". Kwestie te regulują przepisy art. 61-79 powoływanej ustawy. Przepis art. 61 stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Przedmiotowy obowiązek nałożony został na ówczesnego właściciela budynku przy ul. [...] w Z. K. S. Z materiału sprawy wynika, że od marca 2016 r. współwłaścicielami nieruchomości są A. M. i K. W. – wspólnicy spółki cywilnej. Jeżeli nabywając nieruchomość przejęli oni wszystkie prawa i obowiązki poprzedniego właściciela związane z nabywaną nieruchomością, to orzeczony opisywaną wcześniej decyzją obowiązek obciąża obu współwłaścicieli. Należy bowiem zwrócić uwagę, że nakaz wykonania czynności jest instytucją administracyjną prawa materialnego, obowiązkiem wynikającym z norm prawa administracyjnego, a więc takich, które są podstawą kształtowania się stosunku administracyjnoprawnego. Tego rodzaju relacja może powstać poprzez konkretyzację obowiązku ustawowego w indywidualnym akcie administracyjnym wydanym przez uprawniony organ administracji. Obowiązek prawny jest kierowany do określonego podmiotu, który podlega z tego tytułu odpowiedzialności prawnej i ocenie z punktu widzenia wykonania obowiązku (np. System prawa administracyjnego, Tom 7 pod red. R. Hansena, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012). Takie uwagi odnoszą się również do obowiązku wykonania czynności nakazanych w trybie ustawy – Prawo budowlane. Nie są one świadczeniami w rozumieniu cywilnoprawnym, zatem nie jest dopuszczalne stosowanie do nich instytucji solidarności, będącej instytucją materialnego prawa cywilnego, która uwzględnia możliwość spełnienia świadczenia przez jednego z dłużników i zaspokojenia wierzyciela przez niego samodzielnie, czyli bez udziału pozostałych. Świadczenie jest przedmiotem stosunku zobowiązanego i stosownie do treści art. 353 § 2 kodeksu cywilnego może polegać na działaniu albo na zaniechaniu, czyli na zachowaniu biernym, powstrzymującym się od działania. Do takiego klasycznego podziału nawiązuje wprawdzie treść przepisu art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przewidującego egzekucję obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, ale – jak wyjaśniono to już wcześniej w uzasadnieniu – nie są to jednak świadczenia w rozumieniu cywilnoprawnym. Istotne też jest, że w myśl art. 12 pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub o charakterze niepieniężnym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy i przy uwzględnieniu istoty zastępstwa prawnego uprawnia to do stwierdzenia, że każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (np. nakaz wykonania robót budowlanych) jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu, a to oznacza, że obowiązek wykonania nakazu powinien być egzekwowany wobec każdego z adresatów. Niezależnie od powyższego – w ocenie Sądu – oględziny przedmiotowej nieruchomości w dniu 10 października 2019 r. przeprowadzone zostały w sposób wadliwy, a to podważa wiarygodność ustaleń przyjętych przez organy i wyprowadzonych na ich podstawie wniosków. Wadliwość wynika z niezapewnienia zobowiązanemu możliwości uczestniczenia w tej czynności poprzez wyznaczenie jej terminu w sposób nieuwzględniający treści art. 79 § 1 kpa oraz zawartych w nim przepisów dotyczących doręczeń, które – zdaniem Sądu – mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym ze względu odesłanie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiącego, że jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera własnej regulacji dotyczącej wezwań i doręczeń, co wymaga korzystania w tym zakresie z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 79 § 1 tej ustawy strona powinna być zawiadomiona w miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, natomiast w myśl art. 79 § 2 kpa strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Organ egzekucyjny stosując się do zalecenia zawartego w art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien zatem wyznaczyć termin oględzin nieruchomości w sposób odpowiadający wymaganiom art. 79 § 1 kpa oraz uwzględniający regulację zawartą w art. 44 tej ustawy, w którym określony został maksymalny termin dla odbioru przesyłki. Zawiadomienie skierowane do zobowiązanego w dniu 1 października 2019 r. (nadane w dniu 3 października 2019 r.) o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 10 października 2019 r. (doręczone skutecznie w dniu 17 października 2019 r.) tym warunkom nie odpowiada. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.