II SA/Wr 120/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi K.L. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Pismem z dnia 30 września 2014 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. K.Ł. – wskazana w nagłówku pisma jako reprezentująca skarżącego K.L., powołując się na art. 75 § 1 kpa, "w sprawie samowolnej budowy przez W. Spółka z o.o. w Dz. lub poprzednika prawnego ww. Spółki magistrali wodnej o przekroju 600 mm. w [...] nr 43 na działce nr 142", wniosła o "obciążenie roszczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. kwotą 2 372 546,50 zł, utraconej korzyści finansowej" K.L. "wynikającej z przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego" przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. i "dopuszczenie dowodów w postaci dokumentów urzędowych i pisma, z których wynika kwota utraconej korzyści finansowej". Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art. 64 § 2 oraz art. 123 kpa wezwał K.L. do usunięcia braków podania z dnia 30 września 2014 r. poprzez sprecyzowanie treści żądania podania w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś., w szczególności poprzez wskazanie, czy podanie to stanowi: a) żądanie dopuszczenia dowodu, z wyszczególnionych w podaniu z dnia 30 września 2014 r. dokumentów, w ramach postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy rurociągu przesyłowego o średnicy 600 mm w [...], b) zażalenie, na podstawie art. 37 § 1 kpa, na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. postępowania w sprawie legalności budowy rurociągu przesyłowego o średnicy 600 mm w [...], c) żądanie uwzględnienia roszczenia finansowego względem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.. W odpowiedzi na powyższe postanowienie K.L. w piśmie z dnia 16 października 2014 r. podał, że każdy ze wskazanych wniosków należy potraktować odrębnie i nadać im bieg zgodnie z obowiązującymi procedurami. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art. 61a § 1 i 2 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "ustalenia, że działanie organu władzy publicznej i samorządu terytorialnego wykonujących tę władzę z mocy prawa przez niezgodne z prawem działania i zaniechania doprowadziły do wyrządzenia K.L. szkody finansowej szacowanej na kwotę 2 372 546,50 zł wraz z odsetkami od dnia 01.06.2013r. utraconych korzyści za lata 2013, 2014 i dotacji unijnej (ewentualnie również za 2015 rok)". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że niniejsze postanowienie dotyczy jedynie pkt 1 pisma skarżącego z dnia 16 października 2014 r., doprecyzowującego pismo z dnia 30 września 2014 r., to jest "żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia, że działanie organu władzy publicznej i samorządu terytorialnego wykonujących tę władzę z mocy prawa przez niezgodne z prawem działania i zaniechania doprowadziły do wyrządzenia K.L. szkody finansowej szacowanej na kwotę 2 372 546,50 zł wraz z odsetkami do dnia 01.06.2013r. utraconych korzyści za lata 2013, 2014 i dotacji unijnej (ewentualnie również za 2015 rok)", a pozostałe kwestie zostaną rozpatrzone odrębnie. Odnosząc się do żądania wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że działanie organu władzy publicznej i samorządu terytorialnego wykonujących tę władzę z mocy prawa przez niezgodne z prawem działania i zaniechania doprowadziły do wyrządzenia skarżącemu szkody finansowej przez niego określonej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ I instancji stwierdził, że przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w tym gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym przez organ nadzoru budowlanego. W opinii organu, z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, albowiem w przepisach ustawy Prawo budowlane brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania administracyjnego wyżej opisanego żądania skarżącego. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie K.L. wywodził, że działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. doprowadziły "tylko do ochrony interesów W. Sp. z o.o. z D." oraz do utraty dotacji unijnej skarżącego i jego dochodu za lata 2013-2015. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 61a kpa i powołując się na literaturę prawniczą wyjaśnił, że przez "inną uzasadnioną przyczynę" należy rozumieć okoliczność, w której załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej nie jest legalnie możliwe. Może tu chodzić np. o żądanie podlegające rozpoznaniu w innej niż decyzja administracyjna formie działania (np. czynność materialno-techniczna, wydanie zaświadczenia, umowa cywilnoprawna). Kolejną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia może być brak przepisów prawa materialnego pozwalających uczynić zadość żądaniom wnoszącego. Na potwierdzenie powyższego organ przywołał wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14, w którym podano, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł następnie, że zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego wskazanych w art. 83 ustawy Prawo budowlane uniemożliwia tym organom rozstrzyganie o kwestiach podniesionych przez skarżącego w pkt 1 pisma z dnia 16 października 2014 r., będącego uzupełnieniem pisma z dnia 30 września 2014 r. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który umożliwiłby Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ś. wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia stwierdzającego, że "działanie organu władzy publicznej i samorządu terytorialnego wykonujących tę władzę z mocy prawa przez niezgodne z prawem działania i zaniechania doprowadziły do wyrządzenia K.L. szkody finansowej szacowanej na kwotę 2 372 546,50 zł wraz z odsetkami do dnia 01.06.2013r. utraconych korzyści za lata 2013, 2014 i dotacji unijnej (ewentualnie również za 2015 rok)". Na marginesie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że K.Ł. posiada umocowanie jedynie do odbierania korespondencji skierowanej do K.L., a do pism z dnia 30 września 2014 r. i z dnia 16 października 2014 r. nie dołączono pełnomocnictwa udzielonego K.Ł. przez K.L. w zakresie w jakim wystosowano żądanie. Mając jednak na uwadze, że w nagłówku pisma z dnia 30 września 2014 r. jako reprezentującą K.L. wskazano K.Ł., a na wezwanie zawarte w postanowieniu nr [...] skierowanym do K.L., a przesłanym do K.Ł., odpowiedzi udzielił K.L. własnoręcznie podpisując pismo z dnia 16 października 2014 r., wskazując w nagłówku pisma K.Ł. jako reprezentanta wnioskodawcy, organ II instancji stwierdził, że przesłanie zaskarżonego postanowienia na adres K.Ł. wskazany przez skarżącego w pismach z dnia 30 września 2014 r. i z dnia 16 października 2014 r. uznać należy za prawidłowe. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, powyższe działanie organu stopnia powiatowego nie może być utożsamiane z posiadaniem przez K.Ł. umocowania do reprezentowania K.L. w związku z żądaniem zawartym w pkt 1 pisma z dnia 16 października 2014 r., bowiem stosowne pełnomocnictwo nie zostało przedłożone. Nie wykluczając, że bardziej trafnym byłoby zwrócenie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. do skarżącego o dokonanie wyjaśnień w zakresie umocowania K.Ł., organ II instancji – mając na uwadze, iż poszczególne pisma skierowane do K.L., adresowane do K.Ł., doręczono wnioskodawcy oraz że K.L. w ustawowo przewidzianym terminie zaskarżył postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r. nr [...] – stwierdził, że ewentualne uchybienia i wątpliwości nie wpłynęły na prawa i obowiązki strony, a tym bardziej na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Na powyższe postanowienie K.L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ewentualnie o uchylenie "decyzji obu Organów w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia". W uzasadnieniu skargi K.L. podał, że z powyższym postanowieniem nie można się zgodzić, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. prowadząc postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego rurociągu wodnego, którego właścicielem są Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. z Dz. od dnia 6 listopada 2012 r. doprowadził skarżącego do niekorzystnego położenia finansowego, "kiedy to ustawa nakłada na Organ termin zakończenia postępowania administracyjnego". Skarżący nadmienił, że po dwóch latach prowadzonego postępowania organ I instancji wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanej magistrali wodnej "nie uwzględniając celowo dowodów w postaci dokumentów urzędowych i przepisów prawa budowlanego w dacie budowy magistrali wodnej’. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Podkreślić przede wszystkim wypada, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest jedynie kontrola zgodności z prawem postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że działanie organu władzy publicznej i samorządu terytorialnego doprowadziły do wyrządzenia szkody finansowej. W zaskarżonym postanowieniu wyraźnie wskazano, że dotyczy ono jedynie pkt 1 pisma skarżącego z dnia 16 października 2014 r., będącego uzupełnieniem pisma z dnia 30 września 2014 r., to jest "żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia, że działanie organu władzy publicznej i samorządu terytorialnego wykonujących tę władzę z mocy prawa przez niezgodne z prawem działania i zaniechania doprowadziły do wyrządzenia K.L. szkody finansowej szacowanej na kwotę 2 372 546,50 zł wraz z odsetkami do dnia 01.06.2013r. utraconych korzyści za lata 2013, 2014 i dotacji unijnej (ewentualnie również za 2015 rok)", a pozostałe kwestie zostaną rozpatrzone odrębnie. W tej sytuacji ocenie Sądu administracyjnego nie podlega to, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. prowadząc postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego rurociągu wodnego, którego właścicielem są W. Sp. z o.o. z Dz. od dnia 6 listopada 2012 r. doprowadził skarżącego do niekorzystnego położenia finansowego, kiedy i jaką organ ten wydał decyzję w sprawie samowolnie wybudowanej magistrali wodnej oraz czy uczynił to "nie uwzględniając celowo dowodów w postaci dokumentów urzędowych i przepisów prawa budowlanego w dacie budowy magistrali wodnej". Argumentacja skargi nie odnosi się więc do przedmiotu zaskarżonego postanowienia. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega jedynie to, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. w odniesieniu do pkt 1 pisma skarżącego z dnia 16 października 2014 r. prawidłowo zastosował art. 61a § 1 kpa i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "ustalenia, że działanie organu władzy publicznej i samorządu terytorialnego wykonujących tę władzę z mocy prawa przez niezgodne z prawem działania i zaniechania doprowadziły do wyrządzenia K.L. szkody finansowej szacowanej na kwotę 2 372 546,50 zł wraz z odsetkami do dnia 01.06.2013r. utraconych korzyści za lata 2013, 2014 i dotacji unijnej (ewentualnie również za 2015 rok)" oraz czy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. zasadnie uznał postanowienie organu I instancji za zgodne z prawem. Stosownie do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z § 2 tego artykułu, na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. W myśl art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 20113 r. poz. 1409 z późn. zm.), do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 (ust. 1). Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (ust. 2). Do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 (ust. 3). Żadne z zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego nie pozwala tym organom rozpatrywać sprawy ustalenia, że działanie organu władzy publicznej i samorządu terytorialnego wykonujących tę władzę z mocy prawa przez niezgodne z prawem działania i zaniechania doprowadziły do wyrządzenia komukolwiek szkody finansowej. Rozpatrując zażalenie skarżącego na postanowienie organu I instancji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie więc zauważył, że zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego wskazanych w art. 83 ustawy Prawo budowlane uniemożliwia tym organom rozstrzyganie o kwestiach podniesionych przez skarżącego w pkt 1 pisma z dnia 16 października 2014 r., będącego uzupełnieniem pisma z dnia 30 września 2014 r. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który umożliwiłby organowi nadzoru budowlanego wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia stwierdzającego, że "działanie organu władzy publicznej i samorządu terytorialnego wykonujących tę władzę z mocy prawa przez niezgodne z prawem działania i zaniechania doprowadziły do wyrządzenia K.L. szkody finansowej szacowanej na kwotę 2 372 546,50 zł wraz z odsetkami do dnia 01.06.2013r. utraconych korzyści za lata 2013, 2014 i dotacji unijnej (ewentualnie również za 2015 rok)". W tej sytuacji organy administracyjne obu instancji słusznie doszły do przekonania, że w sprawie określonej w pkt 1 pisma z dnia 16 października 2014 r. postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, gdyż brak jest przepisu prawa materialnego dającego kompetencje organom nadzoru budowlanego do wszczęcia takiego postępowania, co stanowi uzasadnioną przyczynę niemożności jego wszczęcia. W świetle powyższego brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.