II SA/Wr 122/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia NSA Sędzia WSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Halina Kremis Mieczysław Górkiewicz Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2004 r. sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego przez M. C. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka drogi wojewódzkiej wraz z terenami przyległymi w obrębie rozwoju W. we W . oddala skargę 1 Uzasadnienie W dniu [...] r. Rada Miejska W. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 i art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka drogi wojewódzkiej wraz z terenem przyległym w obrębie obszaru rozwoju W. we W . M. C. pismem z dnia [...] r. wniósł zarzut do powyższego projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie zgadzając się z ustaleniami dotyczącymi przeznaczenia działki nr [...], której jest właścicielem, a objętej planem zagospodarowania przestrzennego, na aktywność gospodarczą oraz usytuowaniem drogi wojewódzkiej wraz z terenami przyległymi na jego nieruchomości. Strona wskazała, że zamierza na działce dokonać inwestycje nie pokrywające się z planem. Nadto nie wyraził zgody na przebieg drogi wojewódzkiej przez nieruchomość strony podnosząc, iż istnieje możliwość przeprowadzenia takiej drogi przez tereny Gminy C . W związku z wniesieniem powyższego zarzutu Rada Miejska W. podjęła w dniu [...] r. na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) uchwałę nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez M. C. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka drogi wojewódzkiej wraz z terenami przyległymi w obrębie rozwoju W. we W . W uzasadnieniu powyższej uchwały Rada Miejska W. wskazała, iż przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązują ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W . Jak ważna jest ta droga również dla W. (istotnie wpłynie na zmniejszenie ruchu tranzytowego w mieście), świadczy fakt, że Rada Miejska W. w dniu [...] r. uchwałą nr [...] zmieniła studium i w rejonie W. (teren objęty opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wprowadziła trasę szybkiego ruchu - droga wojewódzka. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla drogi wojewódzkiej na działce nr [...] AM 7, ustala przeznaczenie podstawowe - aktywność gospodarcza (oznaczone na rysunku planu symbolem 8AG) i ulica główna (oznaczone na rysunku planu symbolem 3KG) wraz z zielenią przyuliczną. Aktywność gospodarcza to magazyny, rzemiosło produkcyjno-usługowe, nieuciążliwy przemysł, handel hurtowy i detaliczny. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod aktywność gospodarczą daje możliwość aktywizacji terenów w pobliżu drogi; w przypadku rezygnacji z takiego przeznaczenia pozostaje jedynie zieleń. Przedstawiona w projekcie planu trasa stanowi fragment drogi wojewódzkiej, prowadzonej od B. w gminie K. do D. w gminie D., wzdłuż południowych i wschodnich granic W . Jej przebieg, przedstawiony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak zauważono, jest spójny również ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy C . Dodano także, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, korzystanie z Sygn. akt II SA/Wr 122/04 2 nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienie nieruchomości lub jej części, albo zamiany na inną. W niniejszej sprawie właściciel będzie mógł dochodzić swych praw po uchwaleniu i uprawomocnieniu się planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniósł M. C. domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucił, iż uzasadnienie uchwały Rady Miejskiej W. nie wyczerpuje dyspozycji art. 107 § 3 kpa, z uwagi na nie pisanie faktów, na podstawie których sporządzono nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto nie wyjaśniono w nim przyczyn nie uwzględnienia zarzutów skarżącego. Nowy plan zagospodarowania przestrzennego, zakładający usytuowanie drogi szybkiego ruchu obok zabudowań mieszkalnych jest, zdaniem skarżącego, pozbawiony racjonalnego wytłumaczenia, zwłaszcza ze względu na istnienie kilkadziesiąt metrów w stronę gminy C. niezabudowanych i niezalesionych terenów, a ponadto realizacja projektu planu spowodowałaby wycięcie istniejącego drzewostanu, w tym dwóch olbrzymich dęby. W odpowiedzi na skargę Gmina W. wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Ponadto organ stwierdził, iż nie ma innej możliwości poprowadzenia drogi wojewódzkiej, niż ta przedstawiona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z uwagi na to, iż jej przebieg przez tereny prywatne łączy się z dalszymi fragmentami drogi poza granicami miasta i w dalszej kolejności z drogą krajową w kierunku W., natomiast uwzględnienie skargi M. C. spowoduje, że nie zostaną spełnione warunki techniczne dla drogi głównej w tym nieuzasadniony zakręt drogi, co w konsekwencji doprowadziłoby do wydłużenia jej przebiegu oraz wzrostu kosztów jej realizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądów administracyjnych działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zatem kontrola sądowa sprawowana jest pod względem legalności co oznacza, iż Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności. Sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonego aktu według stanu faktycznego i prawnego istniejących w dniu jego wydania. Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w rozpatrywanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego przez M. C. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka drogi wojewódzkiej wraz z terenami przyległymi w obrębie rozwoju W. we W . Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinno przedstawić sytuację faktyczną wnoszącego zarzut, powiązaną z treścią kwestionowanego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast uzasadnienie Sygn. akt II SA/Wr 122/04 3 prawne z kolei powinno przedstawiać związek tej sytuacji faktycznej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub zwłaszcza odrzucić dany zarzutu. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały wyjaśnić należy, iż poddanie kontroli Sądu zgodności z prawem przedmiotowej uchwały oznacza jedynie tyle, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy ewentualnie kwestionując niepełność czy też brak uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczące doręczenia kwestionowanej uchwały. Sąd bada nadto, czy ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób nadmierny bądź z naruszeniem innych przepisów szczególnych, nie ingerują w sferę interesów prawnych lub uprawnienia skarżących. Dodatkowo przedmiotem oceny Sądu w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o jakim precyzyjnie wspomina art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada gminy przystępując do rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może odrzucić ten zarzut, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek umieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Należy także podkreślić, iż Sąd administracyjny nie może wchodzić w głąb uzasadnienia przedstawionego w uchwale o odrzuceniu zarzutu i rozważać samą zasadność jego odrzucenia. Musiałby wtedy poddać analizie sam tekst wyłożonego projektu planu i treść interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego zarzut. W takiej sytuacji Sąd musiałby wejść w obręb merytorycznych zagadnień planistycznych i objąć swoim badaniem zawartość stosunku prawnego łączącego autora zarzutu z organem planistycznym. Jednakże granice wyżej wskazanego kryterium legalności sprawiają, iż sąd administracyjny nie może wkraczać w ocenę celowości czy też słuszności działania administracji i w zasadzie nie może wydawać rozstrzygnięć merytorycznych. Z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego do zadań własnych gmin. Zadanie to, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, obejmuje w szczególności ustalenie w planie zagospodarowania przestrzennego w zależności od potrzeb linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Ocena zakresu potrzeb ustalenia w planie zagospodarowania przestrzennego, linii rozgraniczających ulice, place i drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi o jakich mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy do sfery uznania gminy uprawnionej do uchwalania planu na mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) i wykracza poza zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na zasadzie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 202 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269), na co już wskazano. Zgodnie z art. 33 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że w uchwale o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą by przewidziane ustalenia, które powodować będą zmiany w korzystaniu z określonych nieruchomości przez ich właścicieli. W wypadku istotnych ograniczeń prawa własności, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu służy będzie roszczenie przewidziane w art. 36 tej ustawy a to: odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienie nieruchomości lub jej części albo zamiana nieruchomości na inną. Sygn. akt II SA/Wr 122/04 4 W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska W. odrzuciła zarzut skarżącego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka drogi wojewódzkiej wraz z terenami przyległymi w obrębie rozwoju W. we W . Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz dodatkowo w odpowiedzi na skargę przedstawiono właściwą i wyczerpującą argumentację przemawiającą za potrzebą zrealizowania projektowanej drogi, stanowiącej fragment drogi wojewódzkiej, której realizacja w istotny sposób wpłynie na zmniejszenie ruchu tranzytowego w mieście. Przede wszystkim Rada Miejska W. precyzyjnie wskazała na brak innej możliwości poprowadzenia drogi wojewódzkiej, niż ta przedstawiona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z uwagi na to, iż jej przebieg został wyznaczony w zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy W. i jest spójny ze studium Gminy C . Ponadto przedmiotowy odcinek drogi stanowi fragment drogi wojewódzkiej, biegnącej wzdłuż południowo-wschodnich granic W., na terenie Gmin K. i D., natomiast jej przebieg przez tereny prywatne, łączy się z dalszymi fragmentami drogi poza granicami miasta i w dalszej kolejności z drogą krajową w kierunku na W . Generalnie Gmina W. przyjęła w tej sprawie, iż nie ma możliwości zrealizowania drogi, z przebiegiem której nie zgadza się skarżący, w innym miejscu. Organ wprawdzie dopiero w odpowiedzi na skargę podkreślił, iż uwzględnienie żądań M. C. spowoduje nie spełnienie warunków technicznych dla drogi głównej, w tym nieuzasadniony zakręt drogi, co w konsekwencji doprowadziłoby do wydłużenia jej przebiegu oraz wzrostu kosztów jej realizacji, lecz fakt ten mimo, że nie znalazł się w motywach zaskarżonej uchwały, także powinien być wzięty pod uwagę przy stawianej tezie braku innej możliwości przeprowadzenia spornej inwestycji. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w projekcie planu są wynikiem przyjętych założeń technicznych oraz możliwości finansowych i gospodarczych gminy, i te czynniki najczęściej decydują o konkretnych rozwiązaniach, które nie zawsze dadzą się zrealizować wyłącznie w granicach terenów należących do gminy bądź do Skarbu Państwa. Są to przypadki, w których prawo dopuszcza naruszenie cudzej własności, jednocześnie dając poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownego zadośćuczynienia. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu, skoro przedstawiono prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne. Wyjaśnić należy, iż jak przyjmuje się w judykaturze, obowiązek uwzględnienia zarzutu powstałby wówczas, gdyby naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego związane było z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieję się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w graniach przysługujących gminie, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności stosowanej uchwały gminy. W ocenie Sądu przyznane Radzie Miejskiej W. uznanie w tej sprawie nie zostało nadużyte. Sygn. akt II SA/Wr 122/04 5 Nadto należy również odnieść się do samej legitymacji do wniesienia zarzutu, a dalszej konsekwencji skargi do sądu administracyjnego w przypadku jego odrzucenia przez organ gminy. Legitymacja ta opiera się na istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia, które da się połączyć treściowo z projektowanym planem. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem interes taki, a tym bardziej uprawnienie, powinno wynikać obiektywnie z prawa materialnego. Obok elementu istnienia interesu prawnego lub uprawnienia na legitymację tę składa się także element naruszenia tego interesu lub uprawnienia. Jednak nie wystarczy samo stwierdzenie o takim naruszeniu, ale potrzebne jest jego wykazanie, tzn. udowodnienie, że zapis projektu planu godzi w ten interes lub uprawnienie, powoduje, że sfera prawna zainteresowanego będzie poprzez ten plan zmieniona, uszczuplona lub zmodyfikowana. Sfera chroniona przez instytucję zarzutu jest zatem wyznaczona przez obiektywne pojęcie interesu prawnego lub uprawnienia i przez fakt jego naruszenia. Z treści zarzutu wniesionego przez M. C. wynika jedynie, iż skarżący nie zgadza się z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi działka nr [...], której jest właścicielem, została przeznaczona na aktywność gospodarczą. Ponadto wskazano, iż zarzucający zamierza dokonać inwestycji na powyższej działce nie pokrywających się z projektem planu. Skarżący nie wyraził również zgody na przebieg drogi wojewódzkiej wraz z terenami przyległymi przez jego nieruchomość. Z lektury akt sprawy, jak i oświadczenia złożonego przez skarżącego na rozprawie jednoznacznie wynika, iż nie posiada on żadnych zabudowań na terenie działki nr [...], a objętej projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut zgłoszony w tej sprawie w istocie sprowadzał się wyłącznie do kwestionowania planowanej inwestycji. Zaś Gmina W. w sposób wyczerpujący i adekwatny do zgłoszonego zarzutu udzieliła niezbędnych wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Natomiast kwestie ochrony środowiska zawarte w skardze do sądu administracyjnego nie były przedmiotem zarzutu. W związku z tym Gmina W. nie mogła skutecznie odnieść się do tego zagadnienia. Powoływanie się na tę okoliczność przez skarżącego na etapie skargi czyni ten zarzut bezskutecznym. Dodatkowo oceniając tryb opracowywania projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego dla odcinka drogi wojewódzkiej wraz z terenami przyległymi w obrębie rozwoju W. we W. należy stwierdzić, iż postępowanie organów gminy od chwili podjęcia uchwały Rady Miejskiej W. a o przystąpieniu do opracowywania projektu planu do chwili rozpatrzenia zarzutu skarżącego odpowiadało warunkom określonym w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej W. nie narusza zatem prawa. Stąd też uznano, iż wniesiona skarga jest niezasadna i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).