II SA/Wr 123/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2025 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] grudnia 2020 r. w sprawie wyznaczenia obszarów i granic aglomeracji B. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Pismem z 18.01.2026 r. G. K. (dalej: skarżący), Radny Rady Miejskiej w B., złożył do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...].12.2025 r. nr [...] zmieniającą uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...].12.2020 r. nr [...] w sprawie wyznaczenia obszarów i granic aglomeracji B., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie – w części dotyczącej wyłączenia dzielnic Z., T. i T.(1) z aglomeracji B. Przedmiotową uchwałą dokonano zmiany obszaru i granic aglomeracji B., jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ze względu na konieczność wyłączenia terenów nieskanalizowanych, które powodują, że aglomeracja nie spełnia wymogów prawnych (zgodnie z postanowieniami dyrektywy 91/271/EWG oraz Ustawy Prawo Wodne, stopień skanalizowania aglomeracji ma wynosić co najmniej 98%). Dokonano tego w wyniku okresowego przeglądu, którego celem było wyznaczenie obszarów aglomeracji B., które powinny zostać z niej wyłączone ze względu na brak sieci kanalizacyjnej i zbyt niski wskaźnik koncentracji, wskazujący na brak uzasadnienia technicznego i ekonomicznego dla budowy kanalizacji na tych terenach. W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 92 ustawy z 20.07.2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r., poz. 960), dalej: "u.p.w.", oraz sprzeczność uchwały z obowiązującymi dokumentami planistycznymi Gminy. Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała została oparta na twierdzeniu o braku planów budowy kanalizacji sanitarnej w 2027 r. na terenach wyłączonych z dotychczasowego obszaru aglomeracji, podczas gdy zadanie budowy kanalizacji sanitarnej na obszarach Z. i T. zostało ujęte w Strategii Rozwoju Gminy B. na lata 2021-2027 oraz Wieloletnim Planie Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Kanalizacyjnych na lata 2024-2027. Skarżący wskazał, że uchwała oparta została niemal wyłącznie na wskaźniku koncentracji RLM, który – jego zdaniem – powinien mieć charakter wyłącznie pomocniczy i nie może być jedyną podstawą do zmiany granic aglomeracji B. Zarzucił przy tym, że organ nie przeanalizował rzeczywistego stanu sanitarnego i technicznego zbiorników bezodpływowych ani rozwiązań alternatywnych, a także pominął fakt, że znaczna część nieruchomości położonych na terenach osiedli Z. i T. nie spełnia warunków technicznych do budowy zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków. Takie zaniedbanie, zdaniem skarżącego, miałoby prowadzić do pozbawienia mieszkańców możliwości podłączenia nieruchomości do kanalizacji zbiorczej, a także podjęcia rozwiązań alternatywnych w tym zakresie. Ponadto, skarżący zarzucił podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem trybu jej podjęcia, poprzez brak przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami osiedli objętych zmianą. Zwrócił także uwagę na naruszenie art. 32, art. 68 oraz art. 74 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podkreślił, że ograniczenie obszaru aglomeracji B. nie oznacza, że na wyłączonych z dotychczasowego obszaru terenach nie zostanie zbudowana kanalizacja. Wskazał, że określenie granic aglomeracji wynika z określonych przepisów i dokumenty niezbędne do zmiany aglomeracji zostały przygotowane zgodnie z nimi. W piśmie z 04.03.2026 r., skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny jako osoby zameldowanej i zamieszkałej przy ul. [...] w B. Podkreślił, że zamieszkana przez niego nieruchomość była objęta dotychczasowym obszarem aglomeracji B., a postanowienia zaskarżonej uchwały uniemożliwiają podłączenie wskazanej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, której budowa została ujęta w Strategii Rozwoju Gminy B. na lata 2021-2027 oraz Wieloletnim Planie Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Kanalizacyjnych na lata 2024-2027. W kolejnym piśmie z 07.04.2026 r., będącym odpowiedzią na wezwanie Sądu dotyczącego przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...] w B., skarżący wyjaśnił, że nieruchomość ta należy do jego żony, stanowiąc jej majątek osobisty. Jednocześnie wskazał, że stale zamieszkuje pod tym adresem, ma tam zameldowanie na pobyt stały. Podtrzymał również dochodowe stanowisko, w kwestii wpływu uchwały na jego sytuację prawą jako mieszkańca. Wskazał, że uchwała kształtuje jego prawa i obowiązki w sposób bezpośredni i indywidualny, co uzasadnia posiadanie interesu prawnego w jej zaskarżeniu. Z tych powodów skarżący wniósł o uznanie, że brak przedłożenia aktu własności nieruchomości nie pozbawi go interesu prawnego w sprawie. Do pisma dołączono oświadczenie A. K. na okoliczność nieprzerwanego zamieszkiwania od roku 2003 skarżącego pod adresem przy ul. [...] w B. oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy B. o zameldowaniu skarżącego od dnia 04.03.2003 r. pod tym adresem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej jako: "p.p.s.a." sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymogów przepisu szczególnego. Na mocy art. 101 ust. 1 ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) - dalej "u.s.g." każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.w. aglomerację wyznacza, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, rada gminy. Z przedstawionych regulacji wynika, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jednakże skarżący musi wykazać, że nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienie przez przepisy danej uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok SN z 07.03.2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 04.11.2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (zob. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04). W judykaturze podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (tak: NSA w wyroku z 14.03.2002 r. II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. Z przytoczonych wyżej orzeczeń wynika, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo podmiotu, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi. Zatem od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Można mówić jedynie o naruszeniu interesu faktycznego, gdyż skarżący nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Tym samym nie można przyjąć aby zaskarżona uchwała pozbawiała skarżącego wynikających z przepisów prawa uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący, jak sam przyznał, nie jest właścicielem powołanej w skardze nieruchomości przy ul. [...] w B. Zaskarżona uchwała nie ingeruje zatem w prawo własności skarżącego, w tym przypadku poprzez pozbawienie możliwości przyłączenia do sieci sanitarnej lub podjęcia rozwiązań alternatywnych. O istnieniu takiej ingerencji i tym samym naruszeniu interesu prawnego skarżącego nie świadczy również okoliczność jego zameldowania oraz zamieszkiwania pod wskazanym adresem. Meldunek jest jedynie czynnością techniczną, administracyjną, nie rodzi skutków w zakresie prawa własności. Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności rzutują w sposób decydujący na ocenę legitymacji skargowej skarżącego w rozpoznawanej sprawie. Podsumowując, skarżący nie wykazał, aby uchwalona zmiana uchwały dotyczącej obszarów i granic aglomeracji B., pozbawiła lub ograniczała z możliwości korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność. Legitymacji procesowej do wniesienia niniejszej skargi nie daje również sprawowana przez skarżącego funkcja Radnego Rady Miejskiej w B. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, pełnienie mandatu radnego nie stanowi samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy zaskarżona uchwała dotyczy go "personalnie" w aspekcie organizacyjnym (przykładowo uchwały, w których skargę składa radny będący przewodniczącym rady na uchwałę o jego odwołaniu - por. wyroki NSA z: 15.09.2009r. II OSK 461/09 oraz 04.04.2023 r. III OSK 333/23). Z tej przyczyny, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe postanowienie nie zamyka drogi do merytorycznej kontroli uchwały Rady Miejskiej B. z [...].12.2025 r. nr [...], w przypadku jej zaskarżenia przez osobę posiadającą tytuł prawny do nieruchomości przy ul. [...] w B.