II SA/Wr 1263/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska (sprawozdawca) Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwalę Zarządu Powiatu .K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie powołania Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, II. zasadza od Powiatu K. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem kosztów postępowania sądowego, III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę D. jest uchwała Zarządu Powiatu K. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie powołania dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K.. Uchwałą tą Zarząd Powiatu K. powołał na dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. Panią H. B.. Jak wynika ze skargi w dniu [...]r. do organu nadzoru wpłynął wniosek grupy radnych Rady Powiatu K. o zbadanie legalności Uchwały Zarządu Powiatu K. nr [...]z dnia [...] r. Do wniosku dołączono uchwałę. Datę [...]r. organ nadzoru potraktował jak datę doręczenia uchwały i w dniu [...] r. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego żądając stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Organ nadzoru uznał, iż Zarząd Powiatu K. w sposób istotny naruszył art. 51a ust 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 1996 r., Nr 64, poz.414 ze zm.) poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęcia, iż osoba będąca w trakcie nauki na Podyplomowym Studium Prawa Pracy i Prawa Socjalnego Uniwersytetu W., spełnia wymagania kwalifikacyjne przewidziane dla kierownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, w szczególności, iż posiada ona specjalizację z zakresu pomocy społecznej. W ocenie organu nadzoru osoba, która nie ukończyła specjalizacji z zakresu pomocy społecznej nie posiada wymaganych powołanym przepisem kwalifikacji. W odpowiedzi na skargę Powiat K. wniósł o odrzucenie skargi zarzucając, iż Wojewoda D. wnosząc skargę na uchwałę Zarządu Powiatu K. nr [...]z dnia [...] r. przekroczył zakres umocowania wynikający z rozdziału 8 "Nadzór nad działalnością powiatu" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz.578 ze zm.). W myśl art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością powiatu. Zgodnie z art. 77 tej ustawy jest to nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu na podstawie kryterium ich legalności – zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem uprawnień nadzorczych jest sfera określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponad gminnym w zakresie wymienionym w art. 4 ustawy. Zaskarżona uchwała dotyczy zaś sfery stosunków pracy. Do zadań zarządu powiatu należy zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym zatrudnienie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Dziedzina ta nie jest objęta nadzorem na zasadach unormowanych w rozdziale 8 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika to także z art.78 ustawy o samorządzie powiatowym, który obliguje starostę do przedłożenia organowi nadzoru uchwał: - rady powiatu oraz - uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych (tj uchwały rady powiaty lub zarządu). Zatrudnianie pracowników nie należy do zadań publicznych i jako takie nie jest objęte nadzorem. Ponadto wskazano, iż zarzut Wojewody o zatrudnieniu Pani B. z istotnym naruszeniem prawa jest niesłuszny, bowiem powołany przez organ nadzoru przepis art. 51 a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dotyczy jedynie wymogów kwalifikacyjnych, jakie powinna spełnić osoba powołana na stanowisko. Przepis ten nie ma jednak wpływu na ważność stosunku pracy, jaki został nawiązany w wyniku powołania. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego pracodawca może dokonać oceny przydatności pracownika do zajmowania określonego stanowiska. Akty – tego rodzaju – jak zaskarżona uchwała można oceniać wyłącznie w aspekcie ważności czynności prawnej na podstawie przepisów kodeksu cywilnego i art. 300 kodeksu pracy. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołany przepis uzasadnia rozpatrywanie niniejszej skargi przez tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny. Rozpatrując skargę na uchwałę sąd bada legalność uchwały w części objętej skargą. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm. – dalej w skrócie u.p.s.a.) stwierdza nieważność tej uchwały albo stwierdza, że została wydana z naruszenia prawa jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przechodząc do oceny zasadności skargi, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Zarządu Powiatu K. w sprawie powołania na stanowisko dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. H. B.. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 47a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.) zadania powiatu z zakresu pomocy społecznej (własne i z zakresu administracji rządowej) wykonywane są przez powiatowe centra pomocy rodzinie, jako samodzielne jednostki organizacyjno-budżetowe podporządkowane bezpośrednio zarządowi powiatu wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie powoływany i odwoływany jest przez zarząd powiatu. Warunki, jakie winna spełnić osoba powołana na stanowisko dyrektora powiatowego centrum pomocy rodzinie określone zostały w art. 51 a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z powołanym przepisem osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej zobowiązane są posiadać : co najmniej 3 – letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Jedynie w odniesieniu do osób kierujących (tj. sprawujących już tę funkcję), placówkami opiekuńczo-wychowawczymi i ośrodkami adopcyjno-opiekuńczymi ustawodawca wprowadził złagodzenie w zakresie ustalonych wymagań stwierdzając, iż osoby te powinny ukończyć specjalizację nie później niż do końca 2005 r. Wskazane przesłanki sformułowano, zatem w sposób jednoznaczny i nie pozostawiający zarządowi powiatu żadnej swobody w tym zakresie. Powołana na stanowisko Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. H. B. nie spełniała w dniu podjęcia przez Zarząd Powiatu K. uchwały określonych w art. 51a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej warunków nie posiadała, bowiem specjalizacji w zakresie pomocy społecznej. Powiat K. wniósł o odrzucenie skargi twierdząc, iż Wojewoda wnosząc skargę na Uchwałę przekroczył zakres umocowania wynikający z rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym regulującym nadzór nad działalnością powiatu. Powołał w tym zakresie art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, iż wojewoda sprawuje nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem, zatem przedmiotem uprawnień nadzorczych jest sfera określonych ustawami zadań publicznych o charakterze ponadgminnym wymienionych w art. 4 ustawy. Zaskarżona Uchwała dotyczy natomiast sfery stosunków pracy. W tym zakresie w ocenie Powiatu K. zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym uchwały o zatrudnieniu lub zwolnieniu kierowników jednostek organizacyjnych powiatu nie są objęte nadzorem na zasadach unormowanych w rozdziela 8 ustawy. Z twierdzeniem tym nie sposób się zgodzić. Kompetencje rady powiatu określone zostały w art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym z wyłączeniem zawartym w art. 32 ust. 2 pkt 5, który uprawnia zarząd powiatu do zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych tworzonych przez powiat. Nie oznacza to jednak wprowadzenia dodatkowego zadania dla zarządu powiatu w zakresie zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych tworzonych przez powiat. Utworzone jednostki organizacyjne realizują, bowiem zadania publiczne o charakterze ponadgminnym określone w art. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego też powodu w ust. 2 art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym wskazano, iż do zadań publicznych powiatu należy również zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Twierdzenie Powiatu K., iż w sferze zadań publicznych powiatu nie znajduje się zatrudnianie pracowników tylko w części jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Do zadań publicznych powiatu należy, bowiem powoływanie na kierowników jednostek osób spełniających kryteria ustalone przepisami prawa. Działanie takie zapewnia prawidłowe wykonywanie przez te osoby powarzonych im obowiązków, tym samym realizację zadań publicznych wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Jeśli zatem kompetencje w zakresie powoływania na stanowisko kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie powierzono zarządowi powiatu to w zakresie prawidłowej oceny posiadanych przez osobę powołaną na to stanowisko kompetencji podjęta uchwała podlega kontroli przez organ nadzory w trybie przepisów rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym. Z tych względów wniosek o odrzucenie skargi, w ocenie Sądu, jest bezzasadny. Sąd nie podziela także twierdzeń zawarte w odpowiedzi na skargę, iż zaskarżona Uchwała nie narusza art. 51 a ustawy o pomocy społecznej, gdyż osoba powołana na stanowisko dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kłodzku spełnia przewidziane tym przepisem wymagania. Ustawa o pomocy społeczne w art. 51 a ust. 1 jednoznacznie określa, iż osoba powołana na stanowisko kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie winna posiadać 3 letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Pani H B w dniu powołania jej na stanowisko dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. nie posiadała specjalizacji w zakresie organizacji pomocy społecznej. Specjalizację taką uzyskała dopiero w [...]r., co wynika z zaświadczenia z dnia [...]r. nr [...] wydanego przez Uniwersytet W. Wydział Prawa Administracji i Ekonomii. W ocenie Sądu uchwała Zarządu Powiatu K. powołująca na stanowisko dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. osobę nie posiadającą wymaganych przepisami prawa kwalifikacji narusza, przepis, art. 51 a ust.1 ustawy o pomocy społecznej i zasadnie Wojewoda D. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej Uchwały. Zgodnie z art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym po upływie roku od dnia podjęcia uchwały nie stwierdza się jej nieważności, chyba, ze uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie wskazanym w art. 78 ust. 1 tej ustawy albo, jeśli jest ona aktem prawa miejscowego. Zaskarżona Uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie podlegała także przedłożeniu organowi nadzoru w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie jest, zatem możliwe stwierdzenie jej nieważności, gdyż od dnia podjęcia uchwały upłynął rok. W przypadku nie stwierdzenia nieważności z powodu upływu roku od jej podjęcia, a jednocześnie istnienia przesłanek stwierdzenia jej nieważności, zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym sąd administracyjny orzeka o niegodności tej uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze zgodnie z art. 147 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Sąd stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej Uchwały. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej Uchwały orzeczono na podstawie art.152 powołanej wyżej ustawy.