II SA/Wr 127/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek /sprawozdawca/ Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2009r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) nakazał Spółdzielni Handlowo – Produkcyjnej w Z. będącej właścicielem obiektu budowlanego – pawilonu handlowego "B." - zlokalizowanego w miejscowości Z. przy ul. Ch. [...], wykonać zakres robót budowlanych, określonych we wnioskach końcowych inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych, to jest.: a) zamontować listwę startową w dolnej części wykonanego ocieplenia ścian pod pierwszą warstwą oraz listwy ochronne narożne, b) wypełnić szczeliny na łączeniach płyt styropianowych pianką poliuretanową, c) dokonać uzupełnienia mocowań istniejącego ocieplenia w postaci dybli zgodnie z przyjętymi w powyższym opracowaniu założeniami i warunkami – w terminie do [...]r. Nadto wskazano, że powyższe roboty budowlane należy realizować pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane i aktualne zaświadczenie o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że w nawiązaniu do pisma z dnia [...]r, (Nr[...]) Urzędu Miejskiego w Z., informującego o wykonanych robotach budowlanych w pawilonie handlowym "B.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...]r. przeprowadził czynności kontrolno – inspekcyjne w miejscu lokalizacji przedmiotowego obiektu. W trakcie oględzin stwierdzono wykonanie robót budowlanych polegających na realizacji ocieplenia (warstwy izolacyjne termiczne o gr. 5 i 8 cm) ze styropianu dwóch elewacji obiektu. W dniu oględzin prezes Spółdzielni Handlowo – Produkcyjnej przedłożył zgłoszenie wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z dnia [...]r. przyjęte przez właściwy organ bez sprzeciwu. Zakres robót budowlanych określonych w zgłoszeniu obejmował remont elewacji powyższego obiektu polegającym na wykonaniu czynności malowania. Następnie inwestor w dniu [...]r. złożył w Starostwie Powiatowym w Z. wniosek o przyjęcie zgłoszenia na wykonanie ocieplenia ze styropianu gr. 5 cm na powierzchni 115 m² oraz ułożenie płytek i wyrównanie podłoża przed wejściem do sklepu. W odpowiedzi na powyższe zgłoszenie Starosta Z. wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie złożonego powyższego zgłoszenia ze względu na ich częściowe wykonanie. Wobec powyższego uznano, iż roboty budowlane polegające na realizacji izolacji termicznej – ocieplenia ze styropianu elewacji pawilonu handlowego "B." zostały wykonane samowolnie - bez zgody właściwego organu. W toku dalszego postępowania - mając na względzie stwierdzone fakty podczas kontroli oraz zakres wykonanych robót – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał postanowienie ([...]), w którym nakazał właścicielowi pawilonu handlowego opracowanie inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych samowolnie robót budowlanych. Następnie w dniu [...]r. do siedziby PINB w Z. wpłynęły dokumenty wymagane powyższym postanowieniem. Po przeanalizowaniu dostarczonych dokumentów organ wydał opisaną wyżej decyzję. Odwołalnie od tejże decyzji wniósł Burmistrz Miasta Z., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie niezgodności prac budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z., pomimo jednoznacznego stanowiska Burmistrza Miasta Z. wyrażonego w licznej korespondencji; - art. 39 ust. 1 powyższej ustawy - poprzez zlekceważenie opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. Delegatury w L. (sygn. [...]z [...]r.) odmawiającej zajęcia stanowiska w kwestii inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych przy pawilonie handlowym "B." oraz wskazującej, iż dalsza adaptacja obiektu, którą przedłużyć miałyby prace polegające na jego ociepleniu jest wykluczona; - art. 109 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez nie doręczenie przedmiotowej decyzji Wojewódzkiemu Urzędowi Ochrony Zabytków we W. Delegatura w L., występującemu w sprawie w charakterze strony. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że w dniu [...]r. do Urzędu Miejskiego w Z. wpłynęła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nakazująca Spółdzielni Handlowo-Produkcyjnej w Z., będącej właścicielem obiektu budowlanego - pawilonu handlowego "B.", wykonanie zakresu robót budowlanych określonych we wnioskach końcowych inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną wykonanych prac opracowanej przez J. B. w terminie do [...]r. Została ona wydana w toku postępowania zapoczątkowanego pismem Urzędu Miejskiego w Z. z dnia [...]r., w którym poinformowano o wykonanych robotach budowlanych oraz określono przeznaczenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obiektu przy ul. Ch. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. parterowy pawilon znajdujący się na posesji Ch. [...] przeznaczony jest do wyburzenia i nie jest dopuszczony do trwałej adaptacji, co wynika z załącznika graficznego do przytaczanego planu. Dodatkowo obiekt ten znajduje się w strefie "[...]" - ścisłej ochrony konserwatorskiej. Stosownie więc do treści § 11 ust. 4 powołanej wyżej uchwały działalność inwestycyjna, budowlana oraz przebudowy, remonty, adaptacje, dostosowanie do współczesnych funkcji oraz podziały nieruchomości znajdujących się w obszarze tej strefy wymagają pozwolenia l. Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. W ocenie strony wnoszącej odwołanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości pominął zapisy obowiązującego planu miejscowego. W uzasadnieniu bowiem nie widnieje żadna wzmianka na temat ustaleń planu miejscowego dotyczących niniejszego obiektu, pomimo opinii Urzędu Miejskiego w Z. zawartej w pismach nr [...]z dnia [...]r. oraz nr [...]z dnia [...]r. Tym samym decyzja ta narusza art. 49 ust. 1 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 a) ustawy - Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...]r. (Nr[...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia podniesiono, iż w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 KPA). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację, gdy odwołanie wniosła osoba niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Kwestia posiadania przymiotu strony jest z kolei jedną z podstawowych przesłanek, którą bada w postępowaniu wstępnym organ administracji publicznej. Brak takiego przymiotu skutkuje po stronie wnioskodawcy, niemożnością żądania od właściwego organu administracji publicznej podjęcia określonych czynności w celu zaspokojenia interesu faktycznego wnioskodawcy, zaś po stronie organu administracyjnego brakiem możliwości jego merytorycznego rozpoznania. Jak dalej wskazano - zgodnie z art. 28 KPA, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto, żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O charakterze, w jakim występuje dany podmiot w postępowaniu administracyjnym nie może decydować jedynie wola osoby, jej subiektywne odczucia bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim. O statusie strony przesądza istnienie przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Organ nadzoru wskazał, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest określenie obowiązków związanych z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane stroną nie może być Gmina Z., która jak wynika z wypisu z rejestru gruntów jest jedynie właścicielem gruntu, na którym znajduje się pawilon handlowy, którego użytkownikiem wieczystym i właścicielem jest Spółdzielnia Handlowo-Produkcyjna. Postępowanie zaś prowadzone przez organy nadzoru budowlanego odnosi się do tych obiektów budowlanych. Wskazano nadto, iż zgodnie z art. 235 § 1 KC "budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste". Poprzez więc ustanowienie użytkowania wieczystego, właściciel nieruchomości nie traci jej własności, natomiast użytkownik wieczysty uzyskuje do gruntu w miarę trwałe prawo do korzystania z nieruchomości, które jest prawem zbywalnym i dziedzicznym oraz podlega egzekucji. Podkreślono, że użytkownik wieczysty ma prawa zbliżone do właściciela, może więc wznosić budynki i inne urządzenia na gruncie oddanym mu w użytkowanie wieczyste. Może swoim prawem swobodnie dysponować, czyli sprzedać je, obciążać, darować lub zapisać w testamencie. W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, nie mogą być przepisy prawa cywilnego, lecz interes ten musi być poparty przepisami prawa budowlanego. Wskazano nadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie uznał Gminy za stronę swojego postępowania. Zaskarżona decyzja została doręczona jej tylko do wiadomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyżej opisane postanowienie złożyła Gmina Miejska Z. wnosząc o uchylenie postanowienia z dnia [...]r. i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzucono, naruszenie art. 134 KPA oraz art. 28 KPA w związku z art. 28 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 28 KPA stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dodatkowo art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane stanowi, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z akt sprawy wynika jednak, że zgodnie z decyzją Starosty Z. z dnia [...]r. wśród robót zgłoszonych do wykonania przez Spółdzielnie Handlowo – Produkcyjną było m.in. wykonanie robót budowlanych polegających na położeniu płytek i wykonaniu podłoża przed wejściem do sklepu zlokalizowanego przy ul. Ch. [...] w Z. Gmina Z. jest natomiast właścicielem działki przyległej nr [...] obr. [...] (sklasyfikowanej według ewidencji gruntów i budynków jako droga), na której umiejscowione jest wejście do pawilonu handlowego. Jest ono zlokalizowane nielegalnie, gdyż Spółdzielnia Handlowo – Produkcyjna nie posiada zgody na zajęcie pasa drogowego oraz żadnej umowy dzierżawy na przedmiotowy teren. W dalszej części skargi podniesiono, że w dniu [...]r. Urząd Miejski powiadomił Starostwo Powiatowe i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o samowoli budowlanej. Starostwo Powiatowe decyzją z dnia [...]r. umorzyło postępowanie stwierdzając fakt wcześniejszego wykonania zgłaszanych robót. Prace te zostały wykonane nie tylko sprzecznie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale również ich zakres stanowi samowolę budowlaną ze względu na fakt wykonania i użytkowania podjazdu i schodów na terenie będącym własnością Gminy Z. bez jej zgody. Obecnie zaś wszczęte zostało przez Gminę postępowanie mające na celu doprowadzenie do rozbiórki wykonanych prac. Wskazano nadto, że za uznaniem Gminy Z. za stronę niniejszego postępowania przemawiają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 3 wspomnianej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast art. 6 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dodatkowo, stosownie do brzmienia art. 14 ust. 8 tej ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wszelkie więc prace budowlane, wykonane na obiekcie pawilonu handlowego "B." były przeprowadzone niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., o czym Gmina Z. wielokrotnie informowała Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z.. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. parterowy pawilon znajdujący się na posesji Ch. [...] przeznaczony jest do wyburzenia. Jednocześnie, jak wynika z załącznika graficznego do w/w planu, budynek ten nie jest dopuszczony do trwałej adaptacji, a dodatkowo znajduje się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Stosownie zaś do treści § 11 ust. 4 powołanej wyżej uchwały działalność inwestycyjna, budowlana oraz przebudowy, remonty, adaptacje, dostosowanie do współczesnych funkcji oraz podziały nieruchomości znajdujących się w obszarze tej strefy wymagają pozwolenia l. Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W.. Wskazano także, iż wśród dokumentów dotyczących robót budowlanych przy pawilonie handlowym "B." brak jest zgody konserwatora zabytków. Co więcej, wydał on jednoznaczną opinię, wskazującą na niedopuszczalność dalszej adaptacji obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. W niniejszej sprawie, kwestię sporną stanowią rozbieżności w zakresie ustalenia przymiotu strony, w postępowaniu w przedmiocie nałożenia wykonania określonych w decyzji z dnia [...]r. robót budowlanych. W ocenie strony skarżącej jest ona stroną postępowania, z uwagi na fakt, iż jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się pawilon, na którym to mają zostać przeprowadzone prace oraz właścicielem i zarządcą drogi, na której spółdzielnia wykonała i użytkuje podjazd oraz schody prowadzące do pawilonu handlowego. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Gmina Z. nie ma przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, a dotyczącym nałożenia obowiązków określonych w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zważyć przede wszystkim należy, iż wbrew wywodom strony skarżącej, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem zgodnie z literalnym brzmieniem tegoż przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wobec powyższego uznać należy, iż przepis ten ma zastosowanie, tylko w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 26 stycznia 2006r. (sygn. akt VIISA/Wa 1161/05), w którym tenże sąd podkreślił, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ograniczający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie może być stosowany w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, nawet wtedy, gdy jest to postępowanie zbliżone do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 ust. 2 należy bowiem uznać za przepis szczególny w stosunku do art. 28 KPA. Mając zatem na względzie, iż przepis z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 KPA, zważyć należy, iż powinien on być wykładany ściśle. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie, krąg stron powinien zostać zatem ustalony na podstawie przepisu art. 28 KPA, który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do poglądów judykatury interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA powinien być analizowany w płaszczyźnie prawa materialnego i winien być postrzegany jako kategoria normatywna, mająca swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Uznanie interesu prawnego danego podmiotu jest możliwe tylko wtedy jeżeli wynika on z konkretnej normy prawa materialnego, stanowiącej materialnoprawną podstawę wydania decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1626/05). Przenosząc powyższe regulacje normatywne na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, stwierdzić należy, iż interes prawny strony skarżącej nie może wynikać z postanowień ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80 poz. 717), w tym zwłaszcza z przepisów art. 3, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8, z uwagi na to, iż przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu w przedmiocie nałożenia obowiązków wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zważyć przede wszystkim należy, iż roboty budowlane pawilonu handlowego zostały przeprowadzone na podstawie dokonanego zgłoszenia robót, obejmującego wykonanie ocieplenia budynku ze styropianu gr. 5 cm oraz ułożenie płytek i wyrównanie podłoża przed wejściem do sklepu. Badanie zgodności planowanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywa się w postępowaniu wszczętym na skutek złożonego zgłoszenia, w którym to postępowaniu, stosownie do postanowień art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W niniejszej sprawie taki sprzeciw nie został jednakże wniesiony. Rozpoznając niniejszą sprawę, sąd miał także i na względzie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005r., (sygn. akt II OSK 857/05), w którym tenże sąd zauważył, iż w sytuacji, kiedy kto inny jest właścicielem nieruchomości, a kto inny posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane np. z tytułu użytkowania wieczystego, to stroną tego postępowania będzie użytkownik wieczysty, a nie właściciel nieruchomości. Wieczysty użytkownik w granicach określonych w art. 233 KC, może bowiem korzystać z gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste i rozporządzać swoim prawem z wyłączeniem innych osób, w tym także właściciela. Z istoty prawa użytkowania wieczystego wynika bowiem, iż to prawo podmiotowe umożliwia uprawnionemu korzystanie z gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zbliżonym do uprawnień właściciela. W pewnym zakresie kompetencje właściciela i użytkownika wieczystego pokrywają się i nie mogą być wykonywane jednocześnie przez właściciela gruntu i jego użytkownika wieczystego (np. uprawnienie do używania rzeczy, pobierania pożytków, rozporządzania rzeczą). Należy przyjąć, iż tak długo jak określone uprawnienia w stosunku do gruntu służą użytkownikowi wieczystemu – tak długo wyłączona jest kompetencja właściciela gruntu do wykonywana tychże uprawnień (por. A.Cisek, w: System Prawa Prywatnego, T. 4 – Prawo rzeczowe (pod red. E.Gniewka), Warszawa 2007, s.151). Konkludując, sąd podzielił stanowisko D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., iż stroną w postępowaniu, którego przedmiotem jest określenie obowiązków związanych z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może być Gmina Z., która jak wynika z wypisu z rejestru gruntów jest jedynie właścicielem gruntu, a użytkownikiem wieczystym i właścicielem pawilonu handlowego "B." jest Spółdzielnia Handlowo – Produkcyjna. Stosownie do postanowień z art. 134 KPA organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność może zaś wynikać z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Do tych ostatnich, zaliczymy z kolei wniesienie odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji procesowej. Wobec powyższego postanowienie organu nadzoru z dnia [...]r. (Nr[...]), w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, odpowiada prawu, a zatem zasadnym było oddalenie niniejszej skargi, co orzeczono w sentencji orzeczenia, stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.