II SA/Wr 128/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta Świeradów-Zdrój z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XLV/236/2008 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świeradów-Zdrój I. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miasta Świeradów-Zdrój na rzecz Wojewody Dolnośląskiego koszty postępowania w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł. W dniu 30 grudnia 2008 r. Rada Miasta Świeradów-Zdrój podjęła uchwałę nr XLV/236/2008 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świeradów-Zdrój. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł organ nadzoru – Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały – z powodu istotnego naruszenia art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, iż zgodnie z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko, przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju regionalnego. Tak więc od 15 listopada 2008 r., to jest od dnia wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy, wprowadzony został obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewoda podkreślił, że ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych w tym zakresie, co oznacza, że fakt zakończenia procedury sporządzania projektu studium przed 15 listopada 2008 r. nie eliminuje obowiązku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedmiotowej uchwały i nie ma wpływu na ocenę jej legalności. Uchwała ta bowiem została podjęta po dniu 15 listopada 2008 r., a więc w czasie obowiązywania wskazanego wyżej przepisu ustawy. Organ nadzoru stwierdził, że z załączonej do uchwały dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Miasta Świeradów-Zdrój nie przeprowadziła strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do badanej uchwały, a więc nie spełniła obowiązku przewidzianego w art. 46 pkt 1 wyżej wspomnianej ustawy. Wskazując, że w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest uwzględnianie wielu czynników określonych w art. 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz że zapisy ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujących tryb sporządzania projektu studium, Wojewoda wywodził, że choć czynności te nie są wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak organy Gminy są zobowiązane do ich dokonania na równi z wymogami wynikającymi z przepisów tej ustawy. Skoro zatem ustawodawca wprowadził wymóg sporządzenia dla projektu studium oceny oddziaływania na środowisko, to niedopełnienie tego etapu należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Mając powyższe na uwadze Wojewoda Dolnośląski wniósł o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Świeradów-Zdrój podał, iż procedura planistyczna zmierzająca do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świeradów-Zdrój została wszczęta przez Radę Miasta Świeradów-Zdrój w dniu 25 października 2006 r. Projekt wyżej wymienionej zmiany studium zakończył przed dniem 15 listopada 2008 r. etap uzgodnień i opiniowania oraz wyłożenia do wglądu publicznego przewidziany obowiązującymi w trakcie trwania procedury przepisami prawa. Rozstrzygnięto także w dniu 23 września 2008 r. uwagi do niego złożone. Pod względem formalnym po dniu 15 listopada 2008 r. pozostał jedynie etap podjęcia przez Radę Miasta uchwały w sprawie przyjęcia zamkniętego już projektu. Planowany termin podjęcia tej uchwały określono na drugą połowę grudnia 2008 r. Mając na uwadze wejście w życie nowych przepisów, to jest ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zwrócono się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w dniu "2 grudnia 2009 r." o zajęcie stanowiska w sprawie ich zastosowania w tym przypadku. Do dnia 30 grudnia 2008 r. nie wpłynęła żadna wiążąca odpowiedź w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze faktyczne zakończenie prac nad projektem przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko, brak odpowiedzi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na skierowane do niego zapytanie, a także pilną społeczną potrzebę zatwierdzenia projektu, Rada Miasta Świeradów-Zdrój w dniu 30 grudnia 2008 r. podjęła uchwałę nie przeprowadzając wspomnianej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz nie zasięgając opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, ponieważ procedura w tym zakresie w momencie wejścia w życie nowych przepisów była już zamknięta. Powołując się na szczególną zaistniałą sytuację, niejasność prawną, w jakiej znalazła się Gmina (brak odpowiedzi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, orzecznictwa), stanowiącą specyfikę okresu przejściowego, a także daleko idącą społeczną wartość wyżej wymienionej uchwały, Przewodniczący Rady zwrócił się o niestwierdzanie jej niezgodności z prawem i tym samym utrzymanie w mocy. Podnosząc, że Gmina dołożyła wszelkiej staranności przy dążeniu do zachowania obowiązujących procedur uchwalania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wniesiono w odpowiedzi na skargę o nieobciążanie Gminy kosztami niniejszego postępowania. W toku postępowania sądowego S.P. na rzecz W.I., powołując się na art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i na swoje cele statutowe, złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie II SA/Wr 128/10. Postanowieniem z dnia 26 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dopuścił S. P. na rz. W. I. do udziału w sprawie II SA/Wr 128/10. Stowarzyszenie P na rz. W. I. merytorycznie poparło skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, którym to organem jest Rada Miasta Świeradów-Zdrój, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały z dnia 30 grudnia 2008 r. nr XLV/236/2008 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świeradów-Zdrój. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu, przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju regionalnego. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko, stosownie do jej art. 174, weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru słusznie zatem podniósł, że od 15 listopada 2008 r., to jest od dnia wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy, wprowadzony został obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewoda trafnie przy tym podkreślił, że wskazana wyżej ustawa nie zawiera przepisów przejściowych w tym zakresie, co oznacza, że fakt zakończenia procedury sporządzania projektu studium przed 15 listopada 2008 r. nie eliminuje obowiązku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedmiotowej uchwały i nie ma wpływu na ocenę jej legalności. Skoro bowiem zaskarżona uchwała została podjęta po dniu 15 listopada 2008 r., a więc w czasie obowiązywania art. 46 pkt 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko, to konieczne było uwzględnienie tego przepisu przy podejmowaniu uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że z załączonej do uchwały dokumentacji planistycznej wynika, że Rada Miasta Świeradów-Zdrój nie przeprowadziła strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do badanej uchwały, a więc nie spełniła obowiązku przewidzianego w art. 46 pkt 1 cytowanej ustawy. Zauważyć przy tym trzeba, iż w odpowiedzi na skargę Gmina Świeradów-Zdrój w istocie przyznała, że nie spełniła obowiązku przewidzianego w art. 46 pkt 1 wyżej wspomnianej ustawy, chociaż wywodziła, że w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na szczególną sytuację, "niejasność prawną, w jakiej znalazła się Gmina", stanowiącą specyfikę okresu przejściowego, a także "daleko idącą społeczną wartość" podjętej uchwały, uchybienie to nie powinno doprowadzić do skutecznego zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wbrew stanowisku Gminy Świeradów-Zdrój, nie spełnienie obowiązku przewidzianego w art. 46 pkt 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko, jest istotnym naruszeniem prawa. Jak słusznie podkreślił organ nadzoru, w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest uwzględnianie wielu czynników określonych w art. 10 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także zapisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie przyrody oraz ocenach oddziaływania na środowisko, które mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujących tryb sporządzania projektu studium, Wojewoda trafnie przy tym wywodził, że choć czynności te nie są wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak organy Gminy są zobowiązane do ich dokonania na równi z wymogami wynikającymi z przepisów tej ustawy. Skoro zatem ustawodawca wprowadził wymóg sporządzenia dla projektu studium oceny oddziaływania na środowisko, to niedopełnienie tego etapu należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepis art. 94 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie do ust. 2 tego artykułu, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Świeradów-Zdrój, a więc nie jest aktem prawa miejscowego, przy czym od jej podjęcia upłynął już więcej niż jeden rok. W tym stanie rzeczy – stosownie do art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym – należało orzec o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 oraz art. 200 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku. Zauważyć ponadto wypada, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 206 oraz w art. 239 i nast. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które pozwoliłyby na nieobciążanie Gminy kosztami niniejszego postępowania.