II SA/Wr 131/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi D. i W. B. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 8 listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu wniesionego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Rady Gminy D. na rzecz skarżących kwotę 300 zł /trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Rada Gminy D. podjęła w dniu 31 lipca 2002 r. uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi B. W toku podjętej na jej podstawie procedury planistycznej, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. został dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu /w dniach od 18 sierpnia 2003 r. – 15 września 2003 r. i od 16 sierpnia 2004 r. – 13 września 2004 r./. Ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu wynikało z jego skorygowania. Po upływie terminu powtórnego wyłożenia projektu planu zarzuty do niego wnieśli D. i W. B., ówcześni właściciele działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obszarze projektowania. W piśmie formułującym zarzut D. i W. B. powołując się na przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./, stwierdzili, że ustalenia przyjęte w skorygowanym projekcie planu dla obrębu B. naruszają ich interes prawny oraz zwrócili się ponownie – podtrzymując zarzut z dnia 26 września 2003 r. – o zmianę przeznaczenia działek oznaczonych powołanymi powyżej numerami z funkcji usługowej na mieszkalno-usługową. Ponadto w swoim piśmie wyjaśnili, że pismem z dnia 11 sierpnia 2003 r. zostali poinformowani, że ich wniosek dotyczący zmiany funkcji użytkowania w/w działek z celów usługowych na usługowo-mieszkaniowe został uwzględniony, wobec czego zrezygnowali wówczas ze sprzedaży w całości działek strategicznemu inwestorowi. Poczynili też "działania finansowe" wynikające z uwzględnienia wniosku i dokonali sprzedaży części działek w dniu 1 września 2003 r. Podali również, że plan wyłożony w Urzędzie Gminy nie był zgodny z pismem z dnia 11 sierpnia 2003 r. w związku z czym złożyli protest przyjęty w dniu 12 września 2003r. Pismem opatrzonym taką samą datą poinformowano ich, że poprzednia decyzja dotycząca uwzględnienia wniosku była "niewłaściwym pismem". Jednocześnie skierowano do nich "pismo prawidłowe" z dnia 11 sierpnia 2003 r. informujące o konieczności kontynuacji zapisów z 1994 r. ustalających wyłącznie usługowe przeznaczenie przedmiotowych działek. D. i W. B. zarzucili również, że nie poinformowano ich o tym, jakie czynniki wpływają na brak możliwości uwzględnienia ich wniosku, oraz wyjaśnili, że wymienione przez nich działki nie są jedynymi działkami usługowymi we wsi B. Rada Gminy D. uchwałą z dnia 8 listopada 2004 r. Nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm./ i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odrzuciła protest D. i W. B. wniesiony w dniu 24 września 2004 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. w gminie D., polegający na proteście przeciwko przyjętym w projekcie planu ustaleniom i rozwiązaniom przestrzennych w szczególności dotyczącym pozostawienia działek [...], [...], [...], [...] w użytkowaniu usługowym. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy podała, że protest dotyczy wymienionych powyżej działek i polega na braku zgody właścicieli na zaproponowaną w projekcie planu funkcję usługową dla tych działek. Zgodnie z planem ogólnym gminy D. w roku 1994 działki te przeznaczone były na cele usługowe i takie też pozostały w obecnie sporządzonym planie. Zarządzeniem Wójta z dnia 15 października 2004 r. działki o numerach [...], [...] będą przeznaczone na cele mieszkaniowe z dopuszczeniem usług, natomiast pozostałe działki o numerach [...], [...] pozostaną usługowe z uwagi na położenie korzystne dla lokalizacji usług we wsi B. Opisana powyżej uchwała została zaskarżona przez D. i W. B. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w trybie art. 101 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. W skardze powtórzyli swoje twierdzenia zawarte w pismach przedstawiających zarzuty, a ponadto podnieśli, że w projekcie planu nie wskazano jakie walory ekonomiczne, przestrzeni i prawa własności, wymagania środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak również wymagania dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury przemawiają za pozostawieniem tej funkcji w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej. Podali przy tym, że wielkość przedmiotowych działek /od 690 m2 – 1018 m2/ oraz zapis tekstu planu określający, że powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 50% powierzchni działek wskazuje, że działki te winny mieć wnioskowane przez nich przeznaczenie, tym bardziej, że zarzut w stosunku do działek o numerach [...], [...], [...] oraz działek o numerach [...], [...] i [...], będących własnością M. i R. M. został uwzględniony. Skarżący zarzucili ponadto, że utrzymywanie działek o funkcji usługowej w środku zabudowy mieszkaniowej jest niewłaściwe z punktu widzenia ich interesów i interesów osób sąsiadujących, a działanie Wójta należy uznać za niezgodne z interesem społecznym. W zakończeniu skargi D. i W. B. podnieśli, że w zaskarżonej uchwale zmieniono zarzut przez nich wniesiony klasyfikując go jako protest. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 23 lutego 2005 r. Rada Gminy D. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego wniosku Rada Gminy przedstawiła w chronologiczny sposób czynności podejmowane w czasie trwania procedury planistycznej, a ponadto wyjaśniła powody, dla których przyjęto w projekcie planu ustalenia dotyczące przeznaczenia działek, przedstawiła też motywy zakwalifikowania pisma wniesionego przez D. i W. B. w dniu 24 września 2004 r. jako protest oraz przyczyny omyłkowego zawiadomienia skarżących o uwzględnieniu ich wniosku do planu. W toku postępowania sądowoadministracyjnego K. B.–D., R. D., K. B. i K. B. złożyli wniosek o dopuszczenie ich do udziału w sprawie wobec dokonania przez rodziców na ich rzecz darowizny poszczególnych działek. Sądowi doręczone zostały również akty notarialne potwierdzające dokonanie tych czynności. Postanowieniem z dnia 31 maja 2006 r. wydanym na rozprawie, Sąd dopuścił do udziału w charakterze uczestników postępowania K. B.-D., R. D., K. B. i K. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, w tym także na uchwały podjęte na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała należąca do tej kategorii aktów jest przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie, przy czym aspekt tej oceny ograniczony jest do kontroli prawidłowości materialnej i formalnej zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 147 § 1 /zd. pierwsze/ powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie w sprawie ze względu na treść art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuuje autonomiczne prawo gminy do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Tak szeroko określona kompetencja w tym zakresie, mimo ograniczenia, jakie tworzy dla jej realizowania art. 1 ust. 2 wskazanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. przyzwala także na naruszenie cudzego interesu prawnego, ale tylko przy jednoczesnym spełnieniu ustawowych warunków. Prawodawca świadomy konsekwencji, jakie mogą wynikać dla członków lokalnej społeczności z działań planistycznych gminy w szczegółowy i rygorystyczny sposób potraktował procedurę planistyczną, ustalając w art. 18 ust. 2 powoływanej ustawy przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i ustanawiania tego planu, właściwość organów, krąg uczestników procesu planistycznego oraz terminy wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w procesie planistycznym na kolejnych jego etapach. Określono w nim także instrumenty prawne, którymi mogą dysponować uczestnicy tego procesu, umożliwiające kontrolę prawidłowości działań podejmowanych w toku prac planistycznych. Ranga omawianego przepisu podkreślona została przez sankcję przyjętą w art. 27 ust. 1 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części. Omawiana regulacja wprowadza dwa środki prawne obrony w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie protesty i zarzuty. Wg art. 23 ust. 1 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu". Natomiast w myśl art. 24 ust. 1 tej samej ustawy "Zarzuty może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu". Wniesienie skargi na uchwałę o odrzuceniu zarzutu nie jest uzależnione – jak w przypadku wniesienia skargi na uchwałę o odrzuceniu protestu – od wcześniejszego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Wskazanych środków prawnych nie można traktować zamiennie, a w przypadku wątpliwości, co do ich charakteru formalnoprawnego, należy je klasyfikować z zachowaniem należytej staranności i racjonalnej oceny. Rozróżnienie między tymi formami środków prawnych ochrony w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opiera się na kryterium rodzaju chronionego interesu, a mianowicie w przypadku protestu wystarczającą podstawą do jego wniesienia jest wystąpienie po stronie wnoszącego interesu faktycznego. Natomiast obrona na podstawie zarzutu przysługuje podmiotom, które bronią w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego własnego interesu prawnego. Ocenę, czy wnoszący zarzut ma w zakresie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego interes prawny, rada gminy obowiązana jest przeprowadzić w toku odpowiednich czynności rozpoznawczych. Brak po stronie wnoszącego zarzut interesu prawnego powoduje odrzucenie zarzutu jako nieuzasadnionego. Ustalenie braku interesu prawnego musi być jednak wywiedzione w uchwale, której obligatoryjnym elementem – zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Istotne też jest, że w charakterze wniesionego środka prawnego nie przesądza tytuł pisma kierowanego przez uprawniony podmiot, a prawidłowego zakwalifikowania tego środka prawnego dokonuje rada gminy. Należy też zwrócić uwagę, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma właściciel nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. Interesu prawnego nie ma w tym postępowaniu podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Mówiąc natomiast o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia jako podstawie zarzutu trzeba wskazać na pewną umowność tego określenia. Pojawia się ona dlatego, że przy pomocy zarzutu kwestionuje się nie sam plan zagospodarowania przestrzennego, ale jego projekt nie posiadający jeszcze mocy prawnej. Projekt taki nie może zatem dosłownie naruszyć jakichkolwiek interesów, a zarzut można wnieść wykazując, że gdyby został przyjęty przez radę gminy w niezmienionej postaci to naruszyłby czyjś interes prawny lub uprawnienie. W rozpoznawanej sprawie D. i W. B. wnieśli w dniu 24 września 2004 r. pismo oznaczone jako zarzut i wskazując jako podstawę prawną podejmowanej czynności m.in. przepis art. 24 ust. 2 powoływanej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócili się /ponownie/ o zmianę przeznaczenia działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z funkcji usługowej na funkcję mieszkaniowo-usługową. Zdaniem Sądu status D. i W. B. wynikający z prawa własności działek gruntu i treść wniesionego podania uzasadniły konieczność zakwalifikowania go jako zarzut. Tymczasem Wójt Gminy pismem z dnia 27 października 2004 r. poinformowała D. i W. B. o częściowym uwzględnieniu protestu, skorygowaniu projektu planu i rozpatrzeniu protestu w części nieuwzględnionej na sesji Rady Gminy, której termin został wskazany w odrębnym piśmie, przesłanym jednocześnie. Następnie uchwałą z dnia 8 listopada 2004 r. Nr [...] Rada Gminy D. odrzuciła w części protest D. i W. B. wniesiony w dniu 24 września 2004 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. dotyczący przyjętych w projekcie planu ustaleń i rozwiązań przestrzennych, w szczególności pozostawienia działek o numerach [...], [...], [...], [...] w użytkowaniu usługowym. W uznaniu Sądu nieprawidłowa ocena formalnoprawnego charakteru podania wniesionego przez D. i W. B., dokonana bez uwzględnienia tego, że przyjęty w projekcie planu miejscowego sposób zagospodarowania działek, których usługowego przeznaczenia nie zmieniono, ogranicza ich prawa właścicielskie i narzuca sposób wykonywania prawa własności, rażąco narusza prawo. Błędna kwalifikacja tego podania pozbawiła wnoszących podanie przysługującej im – w świetle obowiązującego prawa – ochrony przez pełne rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniesionego zarzutu i możliwość zapoznania się z motywami tego rozstrzygnięcia przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały. Istotne są też dalsze procesowe konsekwencje w postaci odmiennego trybu poddania takiej uchwały kontroli sądowo-administracyjnej. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z przepisem art. 147 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.