II SA/Wr 132/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wycięcia 8 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Stan faktyczny sprawy objętej zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. (dalej - SKO) z dnia [...] r., nr [...] kształtował się następująco. Pismem z dnia 1 czerwca 2012 r. kierowanym do Urzędu Miasta w K.G. P. Sz. powiadomiła, że w dniu 15 kwietnia 2012 r. dokonano wycinki ośmiu drzew w wieku powyżej 10 lat na posesji przy ul. L. [...] w K. G. W piśmie wskazano, że wycinki drzew dokonał A. T. nie posiadając zgody współwłaścicieli nieruchomości, w związku z czym wnioskodawczyni domaga się ,,wyciągnięcia karnych konsekwencji wobec niego". Po ustaleniu właścicieli nieruchomości, którymi na podstawie wypisu z rejestru gruntów okazały się P. Sz. i K. T. na zasadzie współwłasności z udziałami w wysokości 1/2, z upoważnienia Burmistrza K. G. Kierownik Wydziału Infrastruktury Miejskiej i Ochrony Środowiska wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie, o czym powiadomił stosownym zawiadomieniem P. Sz., K. T. i A. T. Następnie w dniu 5 lipca 2012 r. przeprowadzono potwierdzone protokołem oraz dokumentacją fotograficzną oględziny. W protokole oględzin odnotowano, iż P.Sz. oświadcza, że przedmiotowe drzewa wyciął A.T., brat K.T. w dniu 15 kwietnia 2012 r., oraz podano, że w zakresie wycinki drzew organ nie wydawał zezwolenia. Dalsze czynności wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji polegały w szczególności na wystąpieniu do Komendanta Powiatowego Policji w K.G. o informację dotyczącą toku prowadzonego w związku z wycinką drzew postępowania, oraz wzywaniu zainteresowanych do składania wyjaśnień. Pismem z dnia 17 lipca 2012 r. Komenda Powiatowa Policji w K.G. poinformowała, że postępowanie prowadzone w sprawie wykroczenia zostało zakończone z uwagi na to, że popełniony czyn nie zawiera znamion wykroczenia. W notatce służbowej z dnia 14 września 2012 r. sporządzonej na okoliczność wyjaśnień A.T. odnotowano, że według oświadczenia A.T. wycinki dokonali R.K. i P.Sz., co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna. Odnosząc się do powyższych twierdzeń P.Sz. w trakcie wyjaśnień udokumentowanych w notatce służbowej organu I instancji z dnia 24 września 2012 r. podała, że ,,przedmiotowe drzewa wyciął A.T., jednakże nigdy nie widziała go jak je wycinał, tylko trzymającego w rękach piłę, a drzewa były już wycięte". Odnośnie wskazanej dokumentacji fotograficznej wyjaśniła, że ,,A.t. poprosił J.K. aby pomógł mu pociąć kłody wyciętych drzew i uporządkować podwórko, a sam z okien korytarza wykonał zdjęcia". W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Burmistrz K.G. w dniu [...] r. wydal decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wycięcia 8 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia z terenu działki nr [...] obręb [...] miasta K. G. zlokalizowanej przy ul. L. [...] w K.G., stanowiącej współwłasność P.Sz. i K.T. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że zgodne z przepisami ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nie jest jej właścicielem do wniosku dołącza się zgodę właściciela. Dalej wskazano, że zastosowanie sankcji uwarunkowane jest dokonaniem ustalenia, że podmiot który usunął drzewa mógł uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, natomiast ,,P.Sz. i K.T. jako współwłaścicielki działki zostały wykluczone jako sprawcy wycinki na rzecz których mogłaby być nałożona kara administracyjna". Powyższa decyzja została oprotestowana przez A.Sz. pełnomocnika K. Sz. W złożonym odwołaniu wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy podano, że ,,wycinki 8 drzew bez naszej zgody i bez zezwolenia władz dokonał A.T.". Dalej opisano stanowisko składającego odwołanie odnośnie zebranych w sprawie dowodów oraz wiarygodności dokumentacji fotograficznej. Uzasadniając reprezentowanie małoletniej K. Sz. jak też składanie w jej imieniu odwołania załączono kserokopię aktu notarialnego z dnia 28 czerwca 2012 r. wskazującego na darowanie przez P.Sz. na rzecz K. Sz. udziału w wysokości 1/2 w prawie własności nieruchomości zlokalizowanej przy ul. L. [...] w K. G. SKO w J. G. rozpoznając odwołanie w dniu [...]r. wydało decyzję nr[...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu w motywach rozstrzygnięcia toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji oraz wskazaniu odpowiednich przepisów prawa materialnego organ II instancji podał, że w niniejszej sprawie nie zostało ustalone kto dokonał wycinki drzew, tak więc organ mógł wymierzyć karę jedynie współwłaścicielkom działki, na której znajdowały się drzewa tj. K. T. i P. Sz. Zgłoszenie przez P.Sz. faktu wycinki drzew bez zezwolenia, narażało współwłaścicieli na odpowiedzialność z tytułu nielegalnego wycięcia drzew, niezależnie od tego, kto drzewa faktycznie wyciął. W tych okolicznościach SKO podzieliło stanowisko organu I instancji i uznało, że zaszły powody do umorzenia postępowania w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej wskazane rozstrzygnięcie wniósł pełnomocnik K.Sz., A.Sz. Żądając rozpatrzenia sprawy w trybie sądowoadministracyjnym podano, że ,,sprawa kradzieży drzewa przez A. T. wcale nie jest zakończona, (...), ponieważ odwołaliśmy się do prokuratury w tej sprawie i prowadzone jest śledztwo. Z decyzji SKO wynika, że sprawca całego wydarzenia jest jakby chroniony, a poszkodowaną osobę zbywa się byle jaką decyzją". W odpowiedzi na skargę SKO w J.G. podtrzymało stanowisko zaprezentowane w decyzji, powołało przepisy traktujące o niemożliwości nałożenia kary za wycinkę drzew na osoby inne jak posiadacz nieruchomości i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów niż te, które podaje skarżący. Zaskarżona decyzja SKO w J. G. oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta K. G. wydane bowiem zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W pierwszej kolejności podkreślić należy, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 ze zm.). W myśl art. 83 ust. 1 ustawy usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości za zgoda właściciela nieruchomości. Ujawniony w trakcie prowadzonego postępowania stan faktyczny sprawy jednoznacznie potwierdzał naruszenie normy prawnej wynikającej z powyższego przepisu. Niewątpliwie właściwy organ nie wydał stosownego zezwolenia, co z całą pewnością uzasadniało przeprowadzenie postępowania. Jakkolwiek organy administracyjne zarówno I jak i II instancji wskazywały na przeszkody w nałożeniu kary przewidzianej za niedopełnienie wymogów wynikających z ustawy, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, bez względu na treść merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz z powodu uchybień proceduralnych dostrzeżonych w toku postępowania, decyzje Burmistrza K. G. oraz SKO w J. G. należało wyeliminować z obrotu prawnego. W myśl art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Kolejny przepis, art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Obie te zasady zdaniem Sądu zostały w prowadzonym postępowaniu naruszone poprzez działanie sprzeczne z wyznacznikiem zawartym w art. 10 § 1 k.p.a., który obliguje organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przenosząc powyższe zasady na grunt przedmiotowej sprawy wskazać trzeba, że inicjatorem postępowania prowadzonego na wniosek była P.Sz. Organ prawidłowo wszczął postępowanie zawiadamiając o tym zarówno wnioskodawczynię, drugą współwłaścicielkę nieruchomości K. T., jak też osobę, w stosunku do której postawiono zarzut wycięcia drzew. Również zgodnie z zasadami procesowymi wzywano osoby uznane za strony postępowania do składania wyjaśnień, a także zachowując wymóg udzielenia informacji o tzw. ,,gotowości decyzyjnej" zawiadomiono o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a także wypowiadania się co do jego treści. Pomimo pozornej zgodności z przepisami k.p.a. w toku postępowania I instancji uchybienie uwidacznia się na etapie złożonego środka odwoławczego. Otóż z załączonego do odwołania aktu notarialnego wynika, że w dniu [...] r. miało miejsce zdarzenie o charakterze cywilnoprawnym polegające na darowaniu przez P. Sz. udziałów w nieruchomości K. Sz. Analizując akta administracyjne zauważono, że P. Sz. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpiła w dniu 1 czerwca 2012 r., a następnie, już po dacie darowania udziałów w przedmiotowej nieruchomości (28 czerwca 2012 r.), w dniu 5 lipca 2012 r. uczestniczyła ona w oględzinach, a w dniu 24 września 2012 r. składała przed organem I instancji oświadczenia i wypowiadała się co do zgromadzonego materiału dowodowego. W tej sytuacji skutkiem zmian własnościowych niewątpliwie była zmiana kręgu stron postępowania, co umknęło uwadze organu administracyjnego. Skoro na gruncie przepisów prawa materialnego ewentualność nałożenia kary z tytułu nielegalnej wycinki drzew sprowadza się do nałożenia jej wyłącznie na właściciela nieruchomości, nowa współwłaścicielka nieruchomości K.Sz. z całą pewnością korzystała z przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz jak się okazuje nie brała ona udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Oczywiście trudno organowi administracyjnemu czynić zarzut niedopełnienia obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a., gdy uczestnicy postępowania już po ustaleniu przez niego kręgu stron postępowania nie udzielili mu informacji o zdarzeniu wpływającym na uprawnienia stron. Samo jednak zdarzenie w postaci darowania udziałów w nieruchomości niejako automatycznie przesądziło o prawidłowości postępowania i wpłynęło na legalność aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu prowadzonym bez udziału stron, nawet pomimo niewiedzy organu. Zauważyć jednak trzeba, że Burmistrz K. G. stosowną wiedzę posiadł z chwilą złożenia odwołania lecz nie podjął on działań ukierunkowanych na zmianę decyzji w trybie art. 132 k.p.a. lecz przekazując akta sprawy organowi II instancji w piśmie z dnia 12 listopada 2012 r. wnioskował o ,,uchylenie" przedmiotowego odwołania podając przy tym, że ,,stroną postępowania jest P.Sz. a nie A. Sz., pełnomocnik K. Sz.". W ocenie Sądu nieprawidłowości w analogicznym zakresie widoczne są również w trakcie postępowania prowadzonego przez organ II instancji. SKO w J. G. swoje rozstrzygnięcie skierowało z kolei wyłącznie do A. Sz. pełnomocnika K.Sz. W uzasadnieniu nie poddano przyczyn wyjaśniających dlaczego jako strona postępowania nie została uznana P. Sz. współwłaścicielka nieruchomości w dacie wycięcia drzew, a więc osoba, która na gruncie przepisów prawa materialnego teoretycznie mogła mieć przypisaną odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Z niewiadomych powodów decyzja z dnia [...] r., co wynika z rozdzielnika, nie została skierowana do drugiej współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości K. T. Osoba ta była przecież uznana za stronę przez organ I instancji i jakkolwiek nie odbierała ona korespondencji istnieje możliwość zastosowania tzw. fikcji doręczenia. Wobec nieprawidłowego działania organu odwoławczego trzeba przyjąć, że również w trakcie postępowania odwoławczego naruszono zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd prawny zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 254/11 ) zgodnie z którym ,,Brak udziału stron w postępowaniu prowadzi do naruszenia przez organy wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy".- LEX nr 852979. Ze względu na uchybienia procesowe jakie zaistniały w trakcie postępowania rolą organu administracyjnego przed ponownym wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia będzie podjęcie działań związanych z jednoznacznym ustaleniem stron postępowania przy jednoczesnym uwzględnieniu zmian spowodowanych zdarzeniami cywilnymi jakie miały miejsce w związku z darowizną udziałów we własności nieruchomości, na której dokonano wycinki drzew z naruszeniem zasad wynikających z ustawy o ochronie przyrody. Z powyższych względów koniecznym było uchylenie decyzji organu I i II instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy p.p.s.a i dlatego orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z konieczności zastosowania przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi art. 152 p.p.s.a.