II SA/Wr 1334/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie - Sędzia NSA Barbara Adamiak - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant - Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2004 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. Oddział Zamiejscowy w W. z dnia [...]r., Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłego nieżytu oskrzeli, uchyla zaskarżoną decyzję. W decyzji z dnia [...]r., Nr [...] Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w W. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u H. B. choroby zawodowej - przewlekłego nieżytu oskrzeli. W odwołaniu od tej decyzji zainteresowany wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, celem stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu odwołania H. B. wyraził zapatrywanie, iż sprawa jego choroby nie była wnikliwie rozpatrzona. Zainteresowany podkreślił w odwołaniu, że w latach [...]-[...] pracował w szczególnie trudnych warunkach, w związku z czym odczuwa dolegliwości związane z chorobami dróg oddechowych. Według niego, takie schorzenia są wynikiem pracy w koksowni, występują tam nagminnie i powinny stanowić podstawę stwierdzenia choroby zawodowej. Strona zakwestionowała dotychczasowe wyniki badań i poprosiła o skierowanie na badania konsultacyjne do Instytutu Medycyny Pracy. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. Oddział Zamiejscowy w W., po rozpatrzeniu odwołania H. B., wydał w dniu [...]r. decyzję Nr [...], w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, powołując jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § I pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że H. B. zatrudniony był od [...]r. do [...]r. w Zakładach "A" w W. w Oddziale Piecowni Zakładu Nr [...], na następujących stanowiskach: wózkarz koksu ([...] r.), zalepiacz drzwi piecowych (w latach [...]-[...]), I ubijacz węgla (lata [...]-[...]) i I gaziarz ([...]-[...]). Od [...] r. jest na rencie. Podczas wykonywania obowiązków służbowych strona była narażona na szkodliwe działanie: surowego gazu koksowniczego zawierającego tlenek węgla, amoniak, fenol, dwutlenek siarki oraz substancje smoliste, pył węglowy i koksowy, wysokie temperatury i hałas. Na stanowiskach pracy H. B. występowały przekroczenia obowiązujących normatywów higienicznych składników gazu koksowniczego, substancji smolistych i zapylenia. W dniu [...]r. strona była badana w Poradni Przeciwpyliczej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. Nie rozpoznano wówczas przewlekłego nieżytu oskrzeli z niewydolnością oddechową. Na podstawie tego właśnie badania zapadła pierwszoinstancyjna decyzja. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uwzględniając argumentację zawartą w odwołaniu, zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o ponowne przebadanie odwołującego się. H. B. nie zgłosił się na badania w Klinice Instytutu w żadnym z dwóch wyznaczonych przez Instytut terminach: [...]r. i [...]r. Z wyjaśnień strony wynika, że powodem niezgłoszenia się na badania konsultacyjne były przyczyny natury zdrowotnej odwołującego się: pobyt w szpitalu (zabieg odbarczenia kanału nadgarstka prawego), a ponadto bardzo zły stan zdrowia, tj. stany po przebyciu dwóch zawałów, udarze mózgu i występujące wysokie ciśnienie oraz tętniak. Okoliczności te potwierdzały załączone do pisma wyjaśniającego strony: "Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności" z dnia [...]r. oraz "Karta informacyjna leczenia szpitalnego" w dniach [...]-[...]r. w Prywatnej Lecznicy w P.. H. B. zaproponował także "zaoczne" rozstrzygnięcie w sprawie choroby zawodowej, w oparciu o dokumenty lekarskie dotyczące jego stanu zdrowia i wydanie decyzji zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego. Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1334/02 Mając na względzie wszystkie te okoliczności D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, ze nie ma podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Organ ten wywodził, iż w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych Inspektor Sanitarny może podjąć decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej jedynie w oparciu o rozpoznanie i zgłoszenie choroby zawodowej otrzymane z placówki do tego uprawnionej. W rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy dysponował jedynie negatywnym orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. z dnia [...]r. Zdaniem DWIS, dołączone przez stronę - w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego - zaświadczenia o stanie zdrowia, wydane przez nieuprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych placówki medyczne, a dotyczące innych organów, nie mogły być wykorzystane przez organ drugiej instancji do zmiany zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, nie przeprowadzenie badań w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia środowiskowego w S., a w konsekwencji - brak pozytywnego orzeczenia uprawnionej jednostki medycznej, uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji zaskarżonej w trybie nadzoru instancyjnego. H. B. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem, dając temu wyraz w skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, w której wniósł o uchylenie drugoinstancyjnej decyzji. W skardze podkreślono, że organ odwoławczy, w żadnym fragmencie uzasadnienia swojej decyzji nie zakwestionował, że przez wiele lat strona była narażona na szkodliwe czynniki w środowisku pracy, które mogły wywołać chorobę płuc i dróg oddechowych. W tym kontekście, skarżący przypomniał, iż w okresie od [...]r. do [...]r. był zatrudniony w Zakładach "A", gdzie początkowo pracował w Oddziale Piecowni ([...]-[...]), a następnie jako I ubijacz węgla ([...]-[...]) oraz jako 1 gaziarz ([...] - [...] r). Przez cały czas zatrudnienia narażony był na szkodliwe działanie surowego gazu koksowniczego zawierającego: tlenek węgla, amoniak, fenol, dwutlenek siarki, oraz substancje smoliste, pył węglowy i koksowy, jak również na wysokie temperatury i hałas. Na stanowiskach pracy występowały przekroczenia obowiązujących normatywów higienicznych składników gazu koksowniczego, substancji smolistych i zapylenia, co potwierdził w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy. To wszystko sprawia, że związek przyczynowy pomiędzy szkodliwymi czynnikami występującymi w środowisku pracy, a schorzeniami, na które cierpi skarżący wydaje się - w jego ocenie - oczywisty. H. B. przyznał, iż z powodu udokumentowanego, złego stanu zdrowia nie mógł skorzystać z badań w Instytucie Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., na które został skierowany przez organ odwoławczy. Wyraził jednak pogląd, że w postępowaniu dowodowym zostały przedstawione wystarczające argumenty dla uznania jego schorzenia za chorobę zawodową. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był przy tym stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1334/02 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej samej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a aatem weryfikując poprawność zakwestionowanej decyzji administracyjnej sąd bada jej zgodność z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. W ocenie składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, a ponieważ naruszenie to mogło mieć wpływ na kierunek załatwienia wniosku H. B., zakwestionowane orzeczenie należało wyeliminować z obrotu. Podstawowym aktem prawnym, którego przepisy stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji jest niewątpliwie rozporządzenie RM z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wymienione zostały dwie przesłanki, których łączne występowanie przesądza dopiero o istnieniu choroby zawodowej. Pierwszą przesłankę stanowi stwierdzenie u wnioskodawcy istnienia określonej choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, drugą zaś ustalenie, że choroba ta została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy chorego. W przedmiotowej sprawie sporne jest to, czy H. B. cierpi na przewlekły nieżyt oskrzeli z niewydolnością oddechową (poz. 4 wspomnianego wykazu chorób zawodowych). Natomiast występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia skarżącego nie może być kwestionowane. Godzi się zauważyć, że ustalenie istnienia (lub braku) wymienionych przesłanek wymaga respektowania przepisów prawa procesowego, w tym zwłaszcza zasad ogólnych (art. 6-16 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nakładających na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością, na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego i dokonaniu jego pełnej oceny. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organ obowiązany jest przy tym przedstawić ocenę dowodów, ze wskazaniem w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia dlaczego dał wiarę jednym dowodom, a odmówił wiarygodności innym (art. 107 § 3 k.p.a.) - por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że rozstrzygając sprawę, organy inspekcji sanitarnej obu instancji oparły się wyłącznie i bez zastrzeżeń na treści orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. z dnia [...]r. Trzeba jednak w związku zwrócić uwagę, że załączona przez organy dokumentacja (akta administracyjne) nie zawiera w ogóle orzeczenia lekarskiego opatrzonego taką datą które dotyczyłoby nieżytu oskrzeli połączonego z niewydolnością oddechową. W aktach tych znajduje się tylko pismo WOMP w W. z dnia [...]r., adresowane do Terenowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w W., w którym zawarta jest informacja o tym, że H. B. był badany "w kierunku choroby zawodowej - przewlekły nieżyt oskrzeli", i że "w wyniku badania dnia [...]r. wydano orzeczenie w załączeniu - choroby zawodowej nie rozpoznano". Natomiast w aktach administracyjnych sprawy rozpoznawanej równolegle przez WSA we Wrocławiu pod sygn. akt 3 II SA/Wr 1333/02, dotyczącej jednak braku podstaw do Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1334/02 stwierdzenia u H. B. choroby zawodowej w postaci pylicy płuc, znajduje się dodatkowo pismo WOMP w W. (kierowane do tego samego adresata co poprzednio opisane pismo), datowane na dzień [...]r., w którym stwierdza się, iż "na podstawie badania w dniu [...]roku Pana H. B. w Poradni p/Pyliczej i Nieżytów Oskrzeli nie rozpoznano przewlekłego nieżytu oskrzeli oraz niewydolności oddechowej". Także jednak i te akta nie zawierają wspomnianego orzeczenia (znajduje się w nich natomiast orzeczenie WOMP w W. z dnia [...]r., w którym nie stwierdzono u skarżącego pylicy płuc). Oparcie rozstrzygnięcia na takiej tylko dokumentacji nie spełnia standardów dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, o których mowa we wcześniej przywołanych przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Opisana dokumentacja uprawdopodobnia bowiem jedynie fakt wydania negatywnego dla strony orzeczenia w przedmiocie badanej jednostki chorobowej, samego orzeczenia jednak nie zastępuje. Lakoniczność obu pism, z treści których wynika - bez jakiegokolwiek uzasadnienia - że u WOMP w W. nie rozpoznał u H. B. przewlekłego nieżytu oskrzeli oraz niewydolności oddechowej, powoduje, iż ocena zasadności takiego twierdzenia nie poddaje się kontroli Sądu. Trzeba niezwłocznie dodać, że i organ odwoławczy, bazując na niepełnej dokumentacji sprawy, nie dokonał w istocie żadnej oceny istnienia lub braku u zainteresowanego choroby zawodowej, której dotyczyło postępowanie administracyjne, o czym świadczy poprzestanie w tym zakresie na bezkrytycznym powołaniu się na treść orzeczenia lekarskiego, którego w aktach brak. Tym samym organ naruszył granice swobody w ocenie dowodów, dokonując w istocie oceny dowolnej. Zdaniem składu orzekającego, DWIS niesłusznie zrezygnował także z przeprowadzenia dowodu z powtórnych badań lekarskich w upoważnionej jednostce służby zdrowia, które odzwierciedlałyby przecież stan faktyczny istniejący w momencie orzekania (orzeczenie, którego brak w aktach sprawy, a na którym oparł rozstrzygnięcie organ odwoławczy, wydane zostało ponad 4,5 roku wcześniej). Nie może stanowić wystarczającego usprawiedliwienia dla zaniechania postępowania dowodowego w tym zakresie ani to, że do takiego badania nie doszło - w terminach wyznaczonych przez Instytut w S.- z przyczyn niezależnych od organu, ani też oświadczenie strony, która zgodziła się na "zaoczne" załatwienie sprawy. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, DWIS był bowiem zobowiązany zastosować się do dyspozycji wynikającej z art. 9 k.p.a. Przepis ten wymaga należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w trosce o to, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W związku z zamiarem zrezygnowania przez H. B. z ponownego badania, wynikającym z przekonania, iż dokumentacja sprawy - w tym dodatkowe orzeczenia lekarskie, które sam przedstawi! - uzasadnia stwierdzenie u niego choroby zawodowej, należało poinformować zainteresowanego o konsekwencjach takiego kroku. Chodziło w szczególności o poinformowanie strony o tym, że w świetle rozwiązań normatywnych obowiązujących w czasie rozpatrywania jej wniosku prywatna dokumentacja lekarska nie może zastąpić orzeczeń wydanych przez upoważnione do tego jednostki medyczne, a w związku z tym także o tym, że ewentualne kategoryczne podtrzymanie decyzji o niestawiennictwie na dodatkowe badania w Sosnowcu spowoduje konieczność wydania w sprawie orzeczenia wyłącznie na podstawie orzeczenia lekarskiego WOMP w W. z dnia [...]r. (jeśli przyjąć, że orzeczenie takie zostało także wydane w odniesieniu do jednostki chorobowej stanowiącej przedmiot postępowania w niniejszej sprawie). Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1334/02 Takich informacji stronie nie udzielono w toku postępowania odwoławczego. Zostały one zawarte dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego nie można uznać za wykonanie powinności nałożonej na organy administracji publicznej w art. 9 k.p.a. Wszystkie przedstawione naruszenia przepisów procesowych mogły mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Dlatego też Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję, zgodnie z dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.s.a.