II SA/Wr 135/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania propozycji obciążenia skarżącego częścią kosztów utrzymania przepompowni R. – L. I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 265 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...]Regionalny Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. zwrócił się do D. Urzędu Wojewódzkiego – Wydział Ochrony Środowiska, w związku z decyzją – pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...], o nałożenie na MPWiK W. na podstawie art. 26, art. 25 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania i konserwacji przepompowni "A", stanowiącej integralną część oczyszczalni ścieków "B" i nie będącej urządzeniem zabezpieczającym przed powodzią ani urządzeniem melioracji podstawowych. Urządzenie to służy wyłącznie do odprowadzania oczyszczonych ścieków, do czego został powyższą decyzją uprawniony MPWiK, więc nie powinno być utrzymywane ze środków Skarbu Państwa. W dniu [...] Wydział Ochrony Środowiska uzyskał stanowisko MPWiK Sp. z o.o. we W. wskazujące, że w pozwoleniu wodnoprawnym nie wymieniono przepompowni jako składnika oczyszczalni, natomiast stanowi ona pompownię służącą do przepompowania ścieków oczyszczonych jedynie przy bardzo wysokich stanach powodziowych rzeki Odry, co przypuszczalnie miało miejsce w 1997 i 1997r., lecz do tego celu użyć można także pompy przewoźnej. Skoro przepompownia nie funkcjonuje jako urządzenie oczyszczalni ścieków, to obciążenie MPWiK kosztami jej utrzymania byłoby bezpodstawne. Pismem z dnia [...]Wydział zwrócił się do Urzędu Miejskiego W. o przedstawienie stanowiska w sprawie dalszego funkcjonowania przepompowni i ewentualnego jej przejęcia w utrzymanie przez jednostki komunalne. Urząd uzyskał opinie zainteresowanych podmiotów, wskazujące że przepompownia jest obiektem przeciwpowodziowym, a jednocześnie częścią oczyszczalni ścieków. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 91, 92 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) Prezydent W. 1. zaopiniował negatywnie zamiar likwidacji przepompowni R.-L., 2. zaopiniował negatywnie propozycję przekazania przepompowni jednostkom podległym lub pełnego ponoszenia kosztów utrzymania przedmiotowego obiektu, 3. zaopiniował pozytywnie propozycję obciążenia częścią kosztów utrzymania przepompowni MPWiK we W. W uzasadnieniu wskazano, że przepompownia jest urządzeniem melioracji podstawowych (art. 91 pkt 1.2. Prawa wodnego), lecz podczas powodzi służy również do przerzutu oczyszczonych ścieków. Wielkość partycypacji w kosztach powinna być uzgodniona z zarządcą przepompowni. Zażalenia od powyższego postanowienia wnieśli zarządca przepompowni oraz MPWiK. Zarządca powtórzył, że przepompownia służy wyłącznie do odprowadzania ścieków i wniósł o uchylenie postanowienia w całości. Skarżący wniósł o uchylenie tego postanowienia w pkt 3 twierdząc, że oznacza on nałożenie obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania przepompowni będącej przede wszystkim urządzeniem melioracji podstawowej, zbędnym dla prawidłowej pracy oczyszczalni. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie ma miejsce sytuacja opisana w art. 92 § 2 Prawa wodnego, regulującego udział właścicieli gruntów w kosztach wykonania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na ich gruntach, poniesionych z budżetu państwa. Organ mogący zobowiązać właściciela do zwrotu części kosztów funkcjonowania przepompowni, powinien go poinformować o planowanej decyzji. W tym przypadku właścicielem była gmina W., a poinformowanie nastąpiło w trybie art. 106 k.p.a. zgodnie z przepisami Prawa wodnego nakładającymi obowiązek współdziałania. Postanowienie jedynie wyrażało stanowisko właściciela i nie nakładało na niego żadnego obowiązku. Bezzasadne było również zażalenie zarządcy, skoro przepompownia może służyć nie tylko do usuwania ścieków, ale również wody. Skarżący zarzucił naruszenie art. 92 Prawa wodnego i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze nadal twierdził, że przepompownia nie stanowi części oczyszczalni ścieków, zaś skarżący nie jest zainteresowany korzystaniem z tego urządzenia, które należy do urządzeń melioracji podstawowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu twierdził, że przepompownia stanowi urządzenie melioracji podstawowym i szczegółowym, gdyż służy zarówno dla ochrony przed powodzią, jak i do usuwania ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości, czyli co do zasady nie mogą uczestniczyć w wydawaniu decyzji przez inny organ, chyba że ustawa przewiduje współdziałanie kilku organów w toku postępowania wyjaśniającego. W tym przypadku najpierw właściwy organ wszczyna postępowanie główne, a następnie zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamiając stronę (strony) o wymogu uzyskania tego stanowiska. Organ współdziałający związany jest zarówno przedmiotem postępowania głównego, jak i zakresem swojej właściwości, bowiem zajmuje stanowisko w aspekcie własnych zadań. Ustawa przewiduje zatem wydanie określonej decyzji administracyjnej w ramach właściwości kilku organów, ustanowionej prawem materialnym. Współdziałanie to uzasadnione jest względami prawdy obiektywnej oraz konieczne z uwagi na konsekwencje wynikające z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Obowiązek współdziałania musi wynikać z prawa materialnego, które ponadto ustanawia stopień wzajemnego związania organów współdziałających (patrz uzasadnienie uchwały NSA z 15.02.1999r. OPK 14/98 ONSA 1999 z. 3, poz. 80 oraz uchwały NSA z 9.11.1998r. OPS 8/98 ONSA 1999 z. 1, poz. 7). Od strony procesowej zagadnienie współdziałania organów reguluje art. 106 k.p.a. (na ten temat patrz W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" s. 216-230 z powołanym tam orzecznictwem i literaturą prawniczą, a przede wszystkim OSP 1999 z. 3, poz. 56 i glosa w OSP 1997 z. 1, poz. 20). W podsumowaniu powyższych spostrzeżeń można przytoczyć wywód z "KPA Komentarz" 6. Wydanie Beck s. 483, że przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne współdziałania i sam nie stwarza ani obowiązku jego podejmowania, ani też nie stanowi podstawy prawnej do wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innym organem przy wydawaniu decyzji. Komentator omawia ponadto przypadki uzyskiwania przez organ wyłącznie właściwy, nieformalnej opinii innego organu, stanowiącej wówczas materiał dowodowy, ale wydanej oczywiście bez dochowania trybu z art. 106 k.p.w. W komentarzu podkreślono ponadto, że organ współdziałający nie jest oczywiście stroną postępowania głównego. Jak wynika z powyższego, błędne zastosowanie art. 106 k.p.a. oznacza w każdym przypadku naruszenie norm prawa administracyjnego materialnego, czy to stanowiące podstawę wznowienia postępowania, o ile stanowiska innego organu wymaganego tym prawem nie uzyskano, czy to podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego wydanego bez podstawy ustanowionej w tym prawie. W nin. sprawie określony organ zwrócił się nie do innego organu, lecz do urzędu i bez sugerowania chociażby, że stosuje przy tym art. 106 k.p.a., wobec braku informacji o wszczęciu postępowania głównego o sprecyzowanym przedmiocie oraz bez oznaczenia i zawiadomienia stron, a także bez wskazania podstawy materialnoprawnej obowiązku współdziałania, wyjaśniając przy tym, że chciałby uzyskać od gminy stanowisko wobec propozycji "przejęcia przepompowni w utrzymanie przez podległe jednostki komunalne". Z doręczonych Urzędowi materiałów wynikało, że zainteresowana jednostka organizacyjna Skarbu Państwa podała jako podstawę prawną swojego wystąpienia przepisy art. 26, 25 ust. 3 i 5 Prawa wodnego, zaś Urząd w nawiązaniu do pisma od Miejskiego Komitetu Przeciwpowodziowego formułował swoje stanowisko w nawiązaniu do przepisów art. 91 i 92 Prawa wodnego. W żadnym z tych przepisów nie unormowano obowiązku współdziałania organu uprawnionego do wydania pozwoleń wodnoprawnych z innym organem w przypadku określania wysokości kosztów utrzymania urządzeń służących do szczególnego korzystania z wód. W komentarzu do ustawy ("Prawo wodne z komentarzem" pod red. Jerzego Rotki, Wrocław 1999 s. 89) zaleca się jedynie uwzględnienie w toku postępowania wszystkich okoliczności. Z pewnością "właściciele gruntów oraz zakłady odnoszące korzyści z urządzeń wodnych" będą stronami (art. 28 k.p.a.) i dlatego mogą korzystać z wszelkich uprawnień procesowych strony, przykładowo z możności wyrażenia stanowiska wobec pomysłu nałożenia na nie kosztów utrzymania urządzenia, ale przecież nie będą formułować tego stanowiska w trybie art. 106 k.p.a., lecz przy wykorzystaniu art. 10 lub art. 90 § 2 k.p.a. Prawo wodne przewidywało w kilku przypadkach współdziałanie organów (art. 196, art. 23, art. 28 ust. 2, art. 81), ale w sprawach o całkowicie odmiennym przedmiocie, od przedmiotu nin. sprawy. W świetle powyższych rozważań nie mogło ulegać wątpliwości, że postanowienie organu I instancji wydane zostało bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co uzasadniało stwierdzenie nieważności również zaskarżonego postanowienia (wyrok NSA z 18.11.1981r. I SA 2358/81 ONSA 1981 z. 2, poz. 116). Mając to na uwadze oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1 270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.