II SA/Wr 135/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. W. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw prawnych do wyznaczenia innego organu do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego postanawia: odrzucić skargę. D. W. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie braku podstaw prawnych do wyznaczenia innego organu do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wystąpiła do Dyrektora Zarządu Geodezji i Kartografii Katastru Miejskiego we W. o wyłączenie organu I instancji, wyłączenie inspektor D. D.oraz wyznaczenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego do rozpatrzenia sprawy. Na uzasadnienie wniosku skarżąca wskazała stronniczość i brak obiektywizmu. Pismo to w zakresie dotyczącym wyłączenia organu przekazane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. W odpowiedzi Kolegium poinformowało Dyrektora Zarządu Geodezji i Kartografii Katastru Miejskiego we W., że ogólnie sformułowane okoliczności wyłączenia, jak "stronniczość, brak obiektywizmu" nie mieszczą się w dyspozycji przepisów określonych w art. 25 i 26 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a."). Dodatkowo wskazano, że kwestię wyłączenia pracownika rozstrzyga bezpośredni przełożony takiego pracownika, a nie organ wyższego stopnia. W szczególności, w przypadku zaistnienia podstawy do wyłączenia, jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy na podstawie art. 24 k.p.a. W skardze D. W. wniosła o uchylenie "decyzji" (określonej przez skarżącą również jako "zarządzenie") SKO i zarządzenie wyłączenia pracownika Zarządu Geodezji i Kartografii Katastru Miejskiego we W. wobec braku obiektywizmu i wystąpienia stronniczego działania. W uzasadnieniu wskazała, że SKO oraz organ I instancji pominęli zarzuty i wnioski skarżącej, mimo że zachodzą obiektywne podstawy wyłączenia pracownika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, podkreślając, że skarga na pismo wskazane przez skarżącą nie będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych w oparciu o art. 3 § 1 – 3. Organ zaznaczył również, że SKO orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy zaś prezes lub etatowy członek kolegium. Zaskarżone pismo zostało podpisane tylko przez Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepisy art. 3 § 2 i 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), określają zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Uzupełnieniem wskazanych regulacji jest art. 5 p.p.s.a., który w pkt 1-5 wymienia rodzaje spraw, w których wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W myśl art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2021 r., w którym to Prezes SKO, poinformował organ I instancji, że okoliczności, na które powołuje się skarżąca – czyli stronniczość i brak obiektywizmu nie mieszczą się w dyspozycji przepisów określonych ww. artykułach. Wyłączenie organu może nastąpić wyłącznie w sprawach dotyczących interesów majątkowych kierownika organu administracji publicznej, osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z wyżej wymienionymi w określonych relacjach rodzinnych. W przypadku niniejszej sprawy skarżąca nie powołała się na powyższe okoliczności wnioskując o wyłączenie organu. Oceniając przedmiot zaskarżenia w kontekście przywołanego wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie stanowi on decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) jak też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani też sprzeciw od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie, Sądu zaskarżone pismo Kolegium nie może też być uznane za inny akt i czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przywołanym przepisie chodzi bowiem o takie akty (czynności), które formułują (nadają) uprawnienia lub ustanawiają obowiązki, ale również o akty (czynności), które odbierają, ograniczają uprawnienia lub rozszerzają obowiązki wynikające z powszechnie obowiązującego prawa. Takiego charakteru nie mają zaś akty (czynności) stwierdzające jedynie prawa wynikające z przepisów prawa oraz akty o charakterze informacyjnym. Przywołane wyżej pismo ma charakter wyjaśniający a jego treść nie zawiera konkretyzacji w odniesieniu do strony skarżącej jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Nie podlega zatem zaskarżeniu. Zauważyć należy, że kwestie dotyczące wyłączenia organu i pracownika uregulowano w art. 24, 25 i 26 k.p.a. Badając dopuszczalność skargi w związku z powyższymi regulacjami, trzeba uwzględnić, że orzeczenie w przedmiocie wyłączenia organu, bądź pracownika zapada w związku z postępowaniem administracyjnym (w jego toku lub na etapie wszczęcia). W podejmowanym w tym względzie postanowieniu, rozpoznawana jest jedynie kwestia wpadkowa. Bezsprzecznie nie stanowi ono rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, ani też nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Z przepisów k.p.a. nie wynika też, aby przysługiwało na nie zażalenie. Nie jest więc to postanowienie o którym mowa w art. 3 § 2 k.p.a. i w konsekwencji niedopuszczalna jest także na nie skarga do sądu administracyjnego. Nadto o wyłączeniu organu orzeka organ wyższego stopnia. Zaskarżone pismo podpisane zaś zostało przez Prezesa SKO, co trudno uznać za przejaw działania organu wyższego stopnia jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wykonując czynności jurysdykcyjne w toku postępowania administracyjnego, kolegium orzeka bowiem w składzie trzyosobowym ( por. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570). Z kolei o wyłączeniu pracownika rozstrzyga jego przełożony, wobec czego nie można uznać, że pismo SKO stanowi taką czynność. Są to kolejne okoliczności, które uzasadniają niedopuszczalność skargi. Niezależnie od powyższego, zauważyć należy w aktach sprawy znajduje się postanowienie [...] z dnia [...] lipca 2020 r., w którym Kolegium zajęło już stanowisko w sprawie wyłączenia organu I instancji, także ze względu na wskazane obecnie przez skarżącą przyczyny braku obiektywizmu i stronniczości. Zaznaczyć także trzeba, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia na takie postanowienie, a w konsekwencji niedopuszczalne jest także wniesienie na nie skargi do sądu. Strona może je kwestionować wyłącznie w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.), a następnie ewentualnie w trybie skargowym, przed sądem administracyjnym (zob. postanowienie NSA z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1911/12, lex nr 1270190). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia