II SA/Wr 14/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] X 2020 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWINB") - po rozpatrzeniu zażalenia M. H. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. (dalej jako "PINB") z dnia [...] VIII 2020r. (nr [...]) odmawiającego umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] X 2019 r. wystawionego przez PINB przeciwko skarżącej - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. W uzasadnieniu postanowienia DWINB wyjaśnił, że skarżąca wniosła do PINB o umorzenie postępowania egzekucyjnego powołując się na podstawę z art. 59 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 VI 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438) – dalej jako "upea", a więc niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 upea. PINB jednak odmówił umorzenia, bowiem do prowadzonego postępowania egzekucyjnego zastosowanie mają przepisy upea w brzmieniu poprzednio obowiązującym, które w odmienny sposób określało przesłankę umorzenia z art. 59 § 1 pkt 3 upea, ograniczając ją do przypadków, gdy egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa. Dalej DWINB wyjaśnił, że nie podziela stanowiska PINB, zaś zażalenie uznać należało za uzasadnione. Jakkolwiek rację ma PINB, że w okolicznościach sprawy art. 59 § 1 pkt 3 upea obowiązuje w poprzednim brzmieniu, to jednak nie stanowiło to wystarczającej podstawy, by odmówić umorzenia. DWINB stwierdził, że postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] X 2019 r. dotyczyło wykonania jednej decyzji, tj. decyzji PINB z dnia [...] XII 2016 r. (nr [...]) nakazującej skarżącej oraz K. H. rozbiórkę automatycznej myjni samochodowej 4 stanowiskowej (kategoria XVII) obejmującej m.in. budynek gospodarczy. Tymczasem tytułem wykonawczym nr [...] objęto rozbiórkę wszystkich elementów myjni samochodowej z wyłączeniem budynku gospodarczo - biurowego. Takie wyłączenie w tytule wykonawczym jest nieprawidłowe i powoduje, że egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego. Egzekwowany obowiązek określony zatem został niezgodnie z treścią decyzji, co stanowi podstawę umorzenia z art. 59 § 1 pkt 3 upea. Nadto DWINB zaznaczył, że tytuł egzekucyjny sporządzony został na nieaktualnym wzorze co stanowi dodatkową przesłankę umorzenia z art. 59 § 1 pkt 7 upea, tj. niedopuszczalność egzekucji. DWINB nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej co do konieczności zamieszczenia w tytule wykonawczym pieczęci wskazującej nazwę i adres organu egzekucyjnego. Elementem koniecznym klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej nie jest bowiem pieczątka nagłówkowa, pieczęć imienna nadającego klauzulę, czy też data, lecz podpis uprawnionej osoby. W konsekwencji, zdaniem DWINB, należało wydać orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a poza tym postępowanie egzekucyjne może być umorzone jedynie przez organ egzekucyjny, którym jest PINB. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 59 § 1 upea w zw. z art. 105 § 1 kpa i w zw. art. 18 upea, poprzez błędne uznanie, że organ II instancji nie może umorzyć postepowania egzekucyjnego. Skarżąca zaznaczyła, że z uzasadnienia kwestionowanego postawienia DWINB wynika jednoznacznie, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, tak więc w konsekwencji DWINB powinien uchylając postanowienie PINB umorzyć zarazem postępowanie egzekucyjne. W ocenie skarżącej niezasadne jest stanowisko DWINB, jakoby uprawnionym do umorzenia postepowania egzekucyjnego był wyłącznie PINB. Nadto skarżąca podniosła, że nie zgadza się również z tą częścią uzasadnienia skarżonego postanowienia, gdzie DWINB stwierdził, że w rubryce D.1 tytułu wykonawczego nie musi znaleźć się pieczęć zawierająca nazwę i adres organu egzekucyjnego. Skarżąca zaznaczyła, że wór tytułu wykonawczego przewiduje pieczęć zawierającą nazwę i adres organu egzekucyjnego, której w tym przypadku brakowało. W takim stanie rzeczy skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia DWINB i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że organem wyłącznie właściwym do umorzenia postępowania egzekucyjnego jest PINB jako organ egzekucyjny, co wynika z art. 59 § 4 w zw. z art. 1a pkt 7 i art. 20 § 1 pkt 4 upea. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie DWINB narusza bowiem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa i w zw. z art. 18 upea. Jak wynika z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, który na mocy art. 18 upea, znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ rozpatrujący zażalenie może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że określone w art. 138 § 2 kpa orzeczenie typu kasacyjnego ma charakter wyjątkowy i może zostać wydane w przypadku stwierdzenia przez organ wyższego stopnia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, że organ drugiej instancji ma uprawnienie do uzupełnienia dowodów, co jednoznacznie wynika z art. 136 § 1 kpa. Wydanie więc orzeczenia kasacyjnego nastąpić powinno zasadniczo tylko wówczas, gdy uchybienia dowodowe ze strony organu pierwszej instancji są na tyle znaczące, że ich ewentualne sanowanie wykracza poza zakres dopuszczalnego na etapie drugoinstancyjnym uzupełnienia dowodów. Tymczasem jak wynika z lektury zaskarżonego postanowienia, DWINB nie stwierdził konieczności przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. DWINB odmiennie ocenił stan faktyczny i prawny wskazując jednoznacznie, że w okolicznościach sprawy spełnione są warunki do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt. 3 i 7 upea. Sąd zaznacza, że kontrola merytorycznych aspektów zajętego przez DWINB stanowiska jest w okolicznościach sprawy ograniczona, albowiem jest to stanowisko korzystne dla skarżącej. W myśl zaś art. 134 § 2 ppsa, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zawarte więc w zaskarżonym postanowieniu DWINB oceny dotyczące istnienia określonych w art. 59 § 1 pkt. 3 i 7 upea podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego mogłyby zostać przez Sąd podważone wyłącznie w przypadku, gdyby prowadziły do wydania orzeczenia obciążonego wadą nieważności. W kontrolowanej sprawie tego rodzaju przypadek jednak nie występuje. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oceny wskazujące na istnienie podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu wadliwości tytułu wykonawczego z całą pewnością nie naruszają prawa w sposób rażący, jak też nie prowadzą do wystąpienia innych przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Rację ma jednak skarżąca, że skoro DWINB w przeciwieństwie do PINB stwierdził istnienie podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, to należało orzec na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, a więc uchylić postanowienie PINB i rozstrzygnąć o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Tymczasem DWINB zastosował art. 138 § 2 kpa, a więc orzeczenie typu kasacyjnego, chociaż nie było do tego formalnych podstaw. Sąd nie podziela stanowiska DWINB, jakoby organem wyłącznie właściwym do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego był PINB jako organ egzekucyjny. Tego rodzaju tezy z całą pewnością nie da się wyprowadzić z definicji legalnej "organu egzekucyjnego" (art. 1a pkt 7 upea), ani z katalogu organów egzekucyjnych zawartego w art. 19 i art. 20 upea. Sąd zwraca uwagę, że struktura organizacyjna podmiotów realizujących zadania określone w upea oparta jest na zasadzie nadzoru. Jak wynika z art. 23 § 1 upea, nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Zgodnie zaś z art. 23 § 4 upea, organy sprawujące nadzór są jednocześnie: 1) organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne; 2) organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne. Istotą zaś stosunku nadzorczego jest możliwość przeprowadzenia przez organ nadzoru kontroli prawidłowości działalna podmiotu nadzorowanego połączonej z możliwością władczego skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości. Nie ma więc żadnych normatywnych ani funkcjonalnych podstaw, by organom odwoławczym orzekającym w trybie upea odmówić prawa do wydawania orzeczeń reformatoryjnych, tym bardziej że przemawia za tym również zasada dwuinstancyjności i szybkości postępowania (art. 12 i art. 15 kpa w zw. z art. 18 upea). Możliwość wydawania przez organy odwoławcze orzeczeń na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 18 upea nigdy zresztą nie była kwestionowana w judykaturze czy piśmiennictwie (zob. np. wyrok NSA z 8 III 2019 r., I GSK 805/18; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 VII 2010 r., II SA/Wr 153/10 – publ. CBOSA; Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, komentarz do art. 23 upea). W świetle powyższego, zaskarżone postanowienie należało uchylić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej "ppsa". Zarazem Sąd wyjaśnia, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skargi żądającego umorzenia przez Sąd postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 145 § 3 ppsa. Przepis ten bowiem przewiduje kompetencję do umorzenia wyłącznie postępowania administracyjnego. Ponieważ art. 145 § 3 ppsa wprowadza wyjątek od zasadniczo kasacyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej, niedopuszczalne jest przyjęcie w tym przypadku wykładni rozszerzającej. Rozpatrujące sprawę ponownie DWINB rozpatrzy zażalenie mając na względzie sformułowane wyżej oceny wskazujące na dopuszczalność zastosowania w postepowaniu egzekucyjnym art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 18 upea. Odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego stanowisko DWINB w kwestii braku w tytule wykonawczym pieczęci organu egzekucyjnego zawierającej nazwę i adres organu, to nie jest on zasadny. Zarówno formularz tytułu egzekucyjnego obowiązków o charakterze niepieniężnym przewidziany rozporządzeniem Ministra Finansów z 16 V 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2014 r., poz. 650) jak i analogiczny formularz wprowadzony następnym rozporządzeniem Ministra Finansów z 8 VIII 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 850) przewidywały konieczność zamieszczenia w części D.1 nazwę i adres siedziby organu egzekucyjnego. Nie ma znaczenia, czy dane te zostaną tam wpisane (jak miało to miejsce w okolicznościach sprawy), czy też będą one wynikać z przyłożonej w tym miejscu pieczęci organu egzekucyjnego. W każdym przypadku warunek poprawności formalnej tytułu wykonawczego zostanie spełniony. Niezasadność tego zarzutu nie miała jednak wpływu na kierunek rozstrzygnięcia skargi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).