II SA/Wr 140/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp.k. na postanowienie Wojewody D. z dnia 9 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na zaświadczenie o wydaniu decyzji wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących montaż winylu z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na elewacji budynku oddala skargę w całości. Wojewoda D. postanowieniem z dnia 9 grudnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia A. sp. z o.o. sp. k. (dalej jako strona, spółka lub skarżąca) na czynność Kierownika Zespołu Informacji i Przyjmowania Korespondencji w Urzędzie Miejskim W. w postaci wydanego zaświadczenia nr [...] z dnia 16 września 2015 r. stwierdzającego wydanie decyzji Prezydenta W. z dnia 20 sierpnia 2015 r., nr [...] o sprzeciwie wobec zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących montaż winylu z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na elewacji południowej budynku przy ul. P. [...] we W. Na uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda zwrócił uwagę, że wnosząca zażalenie spółka wystąpiła w dniu 14 września 2015 r. do Prezydenta W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego milczącą zgodę organu w stosunku do zgłoszenia na opisane wyżej roboty budowlane. Wobec wydania w dniu 20 sierpnia 2015 r. decyzji nr [...] o sprzeciwie, Prezydent potwierdził ten fakt w zaświadczeniu z dnia 16 września 2015 r. Stwierdzając, że takie zaświadczenie nie jest postanowieniem odmawiającym wydania zaświadczenia, a tylko na takie zgodnie z art. 219 k.p.a. służy zażalenie, Wojewoda orzekł o niedopuszczalność zażalenia. Z uwagi na stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, Wojewoda uznał również, że nie jest władny dokonać oceny zgodności z prawem treści zawartych w tym zaświadczeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka zarzuciła Wojewodzie naruszenie: - art. 219 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że pismo organu z dnia 16 września 2015 r., nr [...] stanowi zaświadczenie, a nie odmowę wydania zaświadczenia, na które przysługuje zażalenie; - art. 134 w zw. z art. 219 k.p.a., poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, pomimo istnienia wyraźnego przepisu dopuszczającego wniesienie zażalenia na odmowę wydania zaświadczenia przez organ administracji; - art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie prawa skarżącej do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności; - art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto, działając na podstawie przepisu art. 106 § 3 u.p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z uzupełniających dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu. W pisemnych motywach skargi jej autor przypomniał przebieg podejmowanych przez spółkę działań, w tym podał, że w dniu 14 września 2015 r. spółka skierowała do Prezydenta W. - Wydziału Architektury i Budownictwa wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącej zgodzie organu w stosunku do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, polegających na montażu winylu z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na elewacji południowej budynku przy ul. P. [...] we Wrocławiu o wymiarach powierzchni reklamowej 14,5m x 20,0m, co do którego organ, do dnia wniesienia niniejszej skargi, nie wniósł sprzeciwu. W udzielonej odpowiedzi na wystosowany przez skarżącego wniosek, Prezydent W. wydał zaświadczenie nr [...], w którego treści podał, że wydana została decyzja numer [...] z dnia 20 sierpnia 2015 r. wnosząca sprzeciw do zgłoszonych robót, wobec czego w konsekwencji nie potwierdził okoliczności, których wskazania w treści zaświadczenia domagał się skarżący. Od tego pisma, zakwalifikowanego jako postanowienie, spółka wniosła zażalenie na podstawie przepisu art. 219 k.p.a. Wskazano w nim na kwestię związaną z brakiem wniesienia przez organ sprzeciwu wobec jednego ze zgłoszeń z dnia 11 sierpnia 2015 r., co miałoby uzasadniać żądanie wydania zaświadczenia. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Wojewodę, autor skargi stwierdził, że jest ona pozbawiona racji. Zaskarżone postanowienie stanowi przejaw poważnego nadużycia ze strony organu, którego interpretacja przepisów k.p.a., pozbawia skarżącego prawa do rozpoznania sprawy, zakończonej oczywiście nieprawidłowym rozstrzygnięciem, przez organ drugiej instancji. Kierując do organu wniosek o wydanie zaświadczenia, organ ma możliwość wydania aktu stanowiącego zaświadczenie, postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, bądź postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Pismo organu pierwszej instancji, pomimo tego, że nazwane zostało zaświadczeniem, w rzeczywistość stanowiło odmowę potwierdzenia okoliczności, których potwierdzenia domagała się strona. Co więcej, w treści zaświadczenia organ przedstawił nieprawidłowy stan faktyczny. Wskazuje bowiem, że decyzja ze sprzeciwem została wydana w wyniku rozpatrzenia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które wpłynęło do organu za pośrednictwem platformy ePUAP, jako załącznik do pisma dostarczonego w dniu 11 sierpnia 2015 r. o godz. 9:01 oraz o godz. 9:04. Skarżący podniósł, że w dniu 11 sierpnia 2015 r. spółka skierowała do organu dwa zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które różniły się pomiędzy sobą cechami zgłaszanej inwestycji. Wnioski inwestora zostały na skutek pomyłki pracownika organu potraktowane jako jedno zgłoszenie, co potwierdzone zostało następnie nie tyko w treści rozmowy telefonicznej, ale również w treści pisma organu z dnia 28 grudnia 2015 r., w którym poinformowano, że pisma uzyskały jeden numer wpływu kancelaryjnego. W sprawie zgłoszeń wniesionych w dniu 11 sierpnia 2015 r. organ wydał jednak tylko jedną decyzję nr [...], wnoszącą sprzeciw co do zgłoszenia. Wobec drugiego zgłoszenia organ nie zajął żadnego stanowiska, w związku czym po upływie kilkudziesięciu dni od dnia dokonania zgłoszenia inwestycja została przyjęta przez organ w ramach tzw. milczącej zgody na realizację inwestycji. Wobec zaistniałego stanu faktycznego, skierowanie do organu wniosku o wydanie zaświadczenia, a następnie oczekiwanie na potwierdzenie przedstawionych wyżej okoliczności w formie zaświadczenia, było w pełni uzasadnione. Skarżąca wskazała, że jej zdaniem pisma z dnia 16 września 2015 r. z pewnością nie można uznać za zaświadczenie. Organ jedynie informuje stronę o wydanej przez siebie decyzji, jednak informacja ta nie jest przedmiotem jakiegokolwiek potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, o którym mowa w treści przepisu art. 219 k.p.a., a stanowi jedynie uzasadnienie tego, że organ nie wydaje zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej - a tym samym zawiera wszelkie wymagane prawem elementy dla postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Z ostrożności procesowej autor skargi wskazał, że w przypadku uznania przez Sąd, że organ pierwszej instancji wydał w sprawie zaświadczenie, posiada ono odmienną treść niż wnioskowana przez skarżącą, a zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 2/2009, sytuacja taka również wymaga wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści (tak: Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, LexisNexis 2014).Wobec powyższego, zdaniem skarżącego bezsporne jest, że jeżeli strona kieruje do organu administracji wniosek o potwierdzenie pewnych faktów lub stanu prawnego, odmowa organu, wyrażana jest w formie postanowienia, na które można wnieść zażalenie. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a. wynika prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji. Prawo to zagwarantowane jest w treści przepisu art. 78 Konstytucji RP i stanowi element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej. Zdaniem strony sposób działania organów w sprawie stanowi przejaw chęci pozbawienia spółki prawa do zaskarżenia aktu organu i rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Absurdalna wydaje się dla skarżącej propozycja Wojewody, aby ponownie złożyć wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści. Zauważono ponadto, że zaskarżone postanowienie stanowi przejaw instrumentalizacji prawa przez organ odwoławczy oraz sprzeczne jest z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy u.p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Wojewody D. wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 oraz 141 § 1 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na zaświadczenie nr [...], wydane przez Prezydenta W. skarżącej spółce. Wydawanie zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII k.p.a. w art. 217 – 220 k.p.a. Postępowanie w sprawach zaświadczeń, nie jest ogólnym postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. Ma ono charakter uproszczony i odformalizowany, co nie oznacza jednak, że można je traktować w kategoriach pozaprawnych. Przeciwnie, zgodnie ze sformułowaną regułą przez Sąd Najwyższy, wyrażoną w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97 (OSNAP 1997/20/395), organy wydające lub odmawiające wydania zaświadczenia obowiązane są w każdym przypadku przestrzegać wymagania określone w dziale VII k.p.a., a w sprawach w tym dziale nieuregulowanych, odpowiednio stosować przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza zasady ogólne k.p.a. Dalej przyjdzie zauważyć, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Postępowanie wyjaśniające z art. 218 k.p.a. ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Regulacja tego przepisu modyfikuje tym samym zasady postępowania dowodowego ustalone w rozdziale IV k.p.a. i w tym znaczeniu nie można skutecznie wywodzić zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 k.p.a. Jak trafnie pisze w uzasadnieniu Wojewoda D., postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia, które potwierdza określone fakty lub stan prawny, postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącej zgodzie organu administracyjnego w stosunku do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, które miałyby polegać na montażu winylu z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na elewacji południowej budynku przy ul. P. [...] we W. o wymiarach powierzchni reklamowej 14,5m x 20,0m, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Jak stanowi art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Sąd w składzie orzekającym akceptuje i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w podobnej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 766/12, uznał, że z treści przytoczonego przepisu wynika, iż zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej osobę ubiegającą się o to zaświadczenie. Nie przysługuje ono zatem na wydane przez organ zaświadczenie. Stad też nie można mówić o naruszeniu art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i tym samym naruszenia zasad dwuinstancyjności. Jeżeli więc strona nie zgadza się z treścią wydanego przez organ zaświadczenia powinna złożyć wniosek o wydanie zaświadczenia o określonej treści, i dopiero w przypadku wydania przez organ postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia takiej treści, będzie jej przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia z uwagi na uproszczony charakter tego postępowania ustawodawca nie przewidział wydawania decyzji administracyjnych i środków zaskarżenia w postaci odwołania. W pełni akceptując przedstawiony w tym miejscu pogląd nie pozostaje nic innego niż uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie Wojewody o niedopuszczalności zażalenia. Skoro bowiem w postępowaniu o wydanie zaświadczenia przepisy nie przewidują możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia należało uznać wniesiony środek zaskarżenia jako niedopuszczalny. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej. W myśl zaś art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 (zażalenia) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ odwoławczy, do którego wpłynęło zażalenie miał w pierwszym rzędzie obowiązek podjąć czynności w celu ustalenia, czy jest ono dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia (podobnie jak odwołania) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje sytuacje braku przedmiotu zaskarżenia i wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia czynności administracji publicznej w toku instancji. Taka sytuacja zaistniała niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie, gdyż zażalenie na wydane stronie skarżącej zaświadczenie nie przysługiwało. Jak stanowi bowiem art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Ponieważ kodeks postępowania administracyjnego, w art. 219 k.p.a., nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na wydane zaświadczenie, dopuszczając możliwość zaskarżenia zażaleniem jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, zażalenie wniesione przez skarżących na zaświadczenie, organ odwoławczy prawidłowo ocenił jako niedopuszczalne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów i rozważań podniesionych w skardze stwierdzić należy, że pozostają one poza zakresem orzekania, gdyż sąd administracyjny rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), a przedmiotem skargi skierowanej do sądu w tym wypadku było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, a nie zaświadczenie wydane przez organ pierwszej instancji. Stąd też analiza kwestii związanych z zarzucaną przez skarżącą błędną kwalifikacją pisma z dnia 16 września 2015 r. jako zaświadczenia, a nie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, czy też zarzut o braku potwierdzenia przez organ prawidłowego stanu faktycznego, co miałoby wynikać z tego, że wydany w sprawie sprzeciw dotyczy innego zgłoszenia, wykracza poza problematykę wynikającą z kontroli zaskarżonego postanowienia. Na zakończenie tylko można dodać, że wydanie przez organ administracji zaświadczenia o treści odmiennej od tej, jaką obejmował wniosek nie stoi na przeszkodzie do złożenia przez spółkę kolejnego wniosku z podobnym żądaniem, ale tym razem już z wyraźnym wyartykułowaniem tego, którego zgłoszenia z dnia 11 sierpnia 2015 r. on dotyczy. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. oddalił skargę.