II SA/Wr 1426/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2004 r. sprawy ze skargi "A" SA. w . na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za czynności związane z wydaniem opinii w sprawie odpadów, I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]r.. Nr [...], II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 85 zł (osiemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. IV. Starosta Powiatowy w P. zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. a odpadach (Dz. U. Nr ó2, poz. 628), wystąpił do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. o wyrażenie opinii dotyczącej wniosku "A" Spółka Akcyjna w P. -Regionalny Zespół Prewencji we W. w sprawie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych. Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. wydał w dniu [...]r. postanowienie Nr [...]r., pozytywnie opiniując ów wniosek. W tym samym dniu ten sam organ wydał też decyzję Nr [...], w której obciążył "A" opłatą w kwocie [...]zł, za czynności związane z wydaniem postanowienia opiniującego wniosek Spółki. Ta ostatnio wymieniona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. - Oddział Zamiejscowy w L. z dnia [...]r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki "A". Organ odwoławczy wywodził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż wydanie opinii w przedmiotowej sprawie należy uznać za działanie podejmowane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W związku z tym art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity - Dz. U. 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) stanowi podstawę do pobierania opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach sprawowania nadzoru sanitarnego tego typu. Opłaty pobiera się w wysokości poniesionych kosztów, a ponosi je osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Dlatego też organ drugiej instancji uznał, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 4 przywołanej ustawy oraz zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie ustalania opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej (M. P. Nr 27, poz. 192), słusznie wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił też, że wysokość opłat ustala kierownik jednostki, w oparciu o bezpośrednie i pośrednie koszty wykonanych czynności. W rozpatrywanej sprawie, opłaty zostały naliczone zgodnie z zarządzeniem Nr 2/00 Dyrektora PSSE w P. z dnia 8 maja 2000 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu spółka "A" zarzuciła wydanie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. decyzji z dnia [...]r. Nr [...]z naruszeniem art. 87 i 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej, zgodnie z art. 93 ust. 2 Konstytucji, zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Dlatego też organy inspekcji sanitarnej obu instancji bezpodstawnie obciążyły spółkę opłatą za wydanie opinii w formie postanowienia w 2 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1426/02 sprawie odpadów, na podstawie zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie ustalania opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej (M. P. Nr 27 poz.192) oraz zarządzenia Nr 2/00 Dyrektora PSSE w P. z dnia 8 maja 2000 r. Po myśli art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, sposób ustalania opłat jest bowiem określany w formie rozporządzenia. Strona podniosła ponadto, iż dla uzasadnienia wysokości opłaty organ odwoławczy posłużył się jedynie ogólnikowym stwierdzeniem, że "wysokość opłat ustala kierownik jednostki w oparciu o bezpośrednie i pośrednie koszty ich wykonania" oraz powołał się na zarządzenie Nr 2/00 Dyrektora PSSE w P. z dnia 8 maja 2000 r. To ostatnie zarządzenie nie zostało opublikowane w sposób powszechnie dostępny dla obywateli. W zaskarżonej decyzji brak więc w istocie - zdaniem spółki "A" - uzasadnienia sposobu naliczenia opłaty w określonej tam wysokości. Nie zostały nawet wskazane "bezpośrednie i pośrednie koszty", które poniesiono. W konsekwencji strona skarżąca stwierdziła, że uzasadnienie faktyczne zakwestionowanej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę podkreślono dodatkowo, iż przepisem art. 27 ust. 5a ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów wykonawczych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268) prawodawca zmienił brzmienie art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nadając mu brzmienie wskazujące na rozporządzenie jako formę aktu prawnego określającego sposób ustalania wysokości opłat za badania oraz inne czynności wykonywane przez PIS. Zgodnie jednak z art. 78 powołanej ustawy nowelizującej, akty wykonawcze wydane na podstawie upoważnień ustawowych zmienionych tą ustawą zachowują moc prawną do czasu ich zastąpienia przez akty wydane na podstawie ustawy. PPIS w P. słusznie powołał się więc w swojej decyzji z dnia [...]r., Nr [...]na zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy PIS (M. P. Nr 27, poz. 192). Wysokość nałożonej opłaty została też określona na podstawie zarządzenia Nr 2/2000 Dyrektora PSSE w P., które jest do wglądu w siedzibie tego organu. Decyzja PIS w P. wskazuje kwotę, z uwzględnieniem czasu niezbędnego na dokonanie ustawowych czynności przez organ. Strona nie zwracała się o udostępnienie zarządzenia Dyrektora PSSE w P., a w swoim odwołaniu od decyzji PIS w P. nie zgłaszała zastrzeżeń do wysokości naliczonej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. 3 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1426/02 U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie-jako p.s.a. Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 p.s.a. Nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia istnienia (lub braku) wymienionych w tym ostatnim przepisie naruszeń prawa materialnego lub procesowego wypada stwierdzić, że skarga jest uzasadniona. Organy inspekcji sanitarnej obu instancji przyjęły za ustawową podstawę umożliwiającą nałożenie spornej opłaty przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.), w następującym brzmieniu, obowiązującym już w czasie rozpatrywania przez te organy niniejszej sprawy: "Za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych". Organy przyjęły przy tym, że postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w związku z wydaniem postanowienia opiniującego wniosek spółki "A" o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów dla stacji paliw Nr [...] usytuowanej przy ul. G. w P., można zakwalifikować do kategorii czynności nadzoru zapobiegawczego, o którym mowa w cytowanym przepisie. Zdaniem Sądu, taka wykładnia nie jest uprawniona. Normatywną podstawę wydania przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. postanowienia opiniującego z dnia [...]r., Nr [...]stanowiły niewątpliwie przepisy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), który - w brzmieniu obowiązującym ówcześnie - wymagał uzyskania takiej opinii, oraz art. 106 k.p.a. Wydając wspomniane postanowienie, PIS w P. realizował zatem przede wszystkim zadanie nałożone odrębnymi przepisami, a nie przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie znajduje więc dostatecznego uzasadnienia zaliczenie tego obowiązku do dziedziny zapobiegawczego nadzoru, co uczynił Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. Nawet bowiem przepisy samej ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej rozgraniczają kategorie bieżącego i zapobiegawczego nadzoru, w rozumieniu art. 3 i 4 tej ustawy, od powinności wydawania opinii, do której to kategorii obowiązków nawiązał z kolei ustawodawca w art. 6a tejże ustawy. Rozróżnianie przez prawodawcę wszystkich wymienionych zadań uniemożliwia - w ocenie Sądu -obciążenie spółki "A" opłatą, o której mowa w art. 36 ust. 1. Przepisy nakładające powinności publicznoprawne, a do nich należy zaliczyć także opłatę sporną w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Skoro zatem sam prawodawca ograniczył obowiązek ponoszenia 4 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1426/02 opłat za badania laboratoryjne i inne czynności przedsiębrane przez organy inspekcji sanitarnej wyłącznie w ramach sprawowanego przez te organy nadzoru bieżącego lub zapobiegawczego, niedopuszczalne jest obejmowanie tym obowiązkiem innej rodzajowo kategorii zadań organów PIS, polegającej na opiniowaniu wniosków, stosownie do wymogów przewidywanych w innych aktach normatywnych. Wadliwa wykładnia art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, dokonana w niniejszej sprawie przez organy, jest wystarczającym uchybieniem, prawa materialnego, które uzasadniało uchylenie przez Sąd obu zakwestionowanych decyzji, stosownie do dyspozycji przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.s.a. Decyzje te dotknięte są jednak dodatkowo innymi wadami, które także nie pozwalały na ich utrzymanie w obrocie. Trzeba w pełni podzielić zapatrywanie strony skarżącej, iż żadna z decyzji nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego, które pozwoliłoby Sądowi zweryfikować poprawność wyliczenia kwoty opłaty, którą została obciążona spółka "A". Ogólnikowe tylko powołanie się przez organy na przepisy zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (M. P. Nr 27, poz. 192) oraz zarządzenia Nr 2/2000 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej w P. z dnia 8 maja 2000 r. nie poddaje się kontroli Sądu nawet co do tego, czy przepisy te zostały właściwie zastosowane. Uzasadniony okazał się więc zarzut naruszenia przepisów procesowych, a konkretnie art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy Wobec stwierdzenia podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, wy-szczególnionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.s.a., mniejszego znaczenia nabiera zarzut strony skarżącej oparcia rozstrzygnięć administracyjnych na aktach prawnych, które nie zostały w Konstytucji zaliczone do źródeł obowiązującego prawa. W tej materii można zatem ograniczyć niniejsze wywody do następującego stwierdzenia. Wątpliwości może budzić kwestia dopuszczalności powołania się przez organy PIS na zarządzenie MZiOS z 1992 r., a to wobec brzmienia art. art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268), który to przepis przewidywał zachowanie mocy aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zmienianych cytowaną ustawą (w art. 27 pkt 5 lit. "a" tejże ustawy znowelizowano delegację przewidzianą w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy o PIS, wprowadzając w nim akt wykonawczy rangi ministerialnego rozporządzenia, w miejsce dotychczasowego zarządzenia ministra). Za ewidentnie niedopuszczalne należy za to uznać posłużenie się dodatkowo aktem podwykonawczym w stosunku do zarządzenia MZiOS z 1992 r., jakim jest zarządzenie Nr 2/2000 Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej w P. z dnia 8 maja 2000 r. Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2000 r., II SA/Gd 1087/98 (OSP 2001/9/12), tworzenie takiej "piramidy" aktów wykonawczych do ustawy o PIS jest bezprawne. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. 5 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1426/02 W świetle dotychczasowego wywodu, należało orzec, jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 p.s.a. Na koszty te składają się: zwrot uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu (10 zł), opłaty skarbowej należnej od pełnomocnictwa (15 zł) oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego (60 zł), ustalonych na podstawie § 6 pkt 1 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Orzeczenie zawarte w punkcie III wyroku Sąd wydał na podstawie art. 152 p.s.a.