II SA/Wr 144/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia - z mocy prawa - prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości. Ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. (nr [...]) Starosta [...] zatwierdził projekt budowany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg gminnych łączących drogę powiatową nr [...] z drogą wojewódzką nr [...] oraz Podstrefę [...] "[...]" w [...] wraz z odwodnieniem i oświetleniem drogowym (zwana dalej decyzją "zrid"), orzekając jednocześnie o podziale nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją, w tym o podziale działek nr [...] i nr [...] stanowiących własność S. J. w wyniku którego powstały między innymi działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Skutkiem przedmiotowej decyzji było przejście - z mocy prawa - na własność Gminy Miejskiej [...] nieruchomości przeznaczonych pod ww. inwestycję, w tym także działek nr [...] i nr [...] stanowiących dotychczas własność S. J. Konsekwencją powyższej decyzji było wszczęcie przez Starostę [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz S. J. za nieruchomości przejęte z mocy prawa przez Gminę Miejską [...]w związku z realizacją opisanej wyżej inwestycji. W toku postępowania odszkodowawczego organ decyzją z dnia [...] października 2012 r. ustalił odszkodowanie dla skarżącej w wysokości 36 943,20 zł zobowiązując do jego wypłaty Burmistrza Miasta [...]. Na skutek odwołania S. J. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy i uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] września 2014 r. Starosta ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie w wysokości 46 242,00 zł. S. J. oprotestowała tę decyzję w drodze odwołania, następstwem którego była kolejna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta [...] ustalił na rzecz S. J. odszkodowanie w wysokości 46 706 zł. Wojewoda [...] uznał zasadność odwołania skarżącej od tej decyzji i rozstrzygnięciem kasacyjnym z dnia [...] grudnia 2016 r. ponownie uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując sprawę po raz kolejny, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust.1, art. 12 ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 ust. 1e i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej też specustawą) ustalił dla skarżącej odszkodowanie w wysokości 50.889, 30 zł. W uzasadnieniu organ opisał szczegółowo przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia. Przedstawił także własną ocenę operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2017 r. na którym oparł się ustalając wysokość odszkodowania. S. J. nie zgodziła się z powyższą decyzją wnosząc odwołanie do Wojewody [...]. Podobnie jak we wcześniejszych odwołaniach zarzuciła, że decyzja "zrid" z dnia [...] maja 2011 r. wydana została z naruszeniem przysługującego jej prawa własności, gdyż zezwalała na wybudowanie zatoki autobusowej na jej działkach. Zatwierdzenie podziału dobyło się bez urzędowej czynności okazania granic i bez określenia ich przeznaczenia. Zdaniem odwołującej się, decyzja Starosty jest niezgodna z przepisami prawa oraz ze stanem faktycznym. W odwołaniu przedstawione zostały także zastrzeżenia odnoszące się do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania zarzucające brak podobieństwa przyjętych do porównania nieruchomości ze względu na zlokalizowanie ich w znacznej odległości od nieruchomości wycenianej (strefa peryferyjna [...]) i małą atrakcyjność pod względem lokalizacji. Wojewoda [...] zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., wydaną po rozpatrzeniu opisanego wyżej odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji przywołał przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Podkreślił, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) na organie ciąży obowiązek uzyskania opinii określającej wartość nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Operat ten podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Wojewoda zwrócił również uwagę na obowiązek dokonania przez organ odwoławczy oceny prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego procesowego. Wskazując na powyższe organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie kluczowym jest operat szacunkowy z dnia [...] marca 2017 r. którego wartość dowodową skarżąca podważała, między innymi, w zarzutach odwołania. Zdaniem Wojewody, dokonania w toku postępowania odwoławczego ocena tego dowodu pozwala podzielić pozytywną ocenę organu pierwszej instancji, która znalazła wyraz w decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Organ odwoławczy ocenił, że przedmiotowy operat spełnia najważniejsze wymogi formalne dotyczące określenia miarodajnych dat, powołanych przepisów, opatrzenia go podpisem, zamieszczenia klauzul końcowych i załączników. Nie dopatrzono się również błędów rachunkowych. W zakresie zgodności operatu z przepisami prawa materialnego zauważył, że biegła procedurę szacowania działki nr [...] i nr [...] rozpoczęła od analizy rynku najpierw lokalnego a następnie regionalnego pod kątem nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym stanie do nieruchomości wycenianej tj. z sadem, żywopłotem i ogrodzeniem, przeznaczonych pod drogi publiczne oraz przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Brak adekwatnych transakcji takimi nieruchomościami, uzasadniał określenie wartości odtworzeniowej, tym samym biegła prawidłowo wykonała odrębną wycenę kosztu nabycia gruntu i odrębną części składowych, czyli ogrodzenia, drzew sadowniczych i roślin ozdobnych istniejących w dacie wydania decyzji "zrid", stosując podejście mieszane o którym mowa w art. 152 ust. 3 u.g.n. i § 21 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Kierując się zasadą korzyści biegła przeanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne i rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczone pod tereny mieszkaniowe niskiej intensywności. Na podstawie analizy cen jednostkowych stwierdziła, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W związku z tym, oszacowała wartość nieruchomości składającej się z dwóch działek, przyjmując jej przeznaczenie według aktualnego (na dzień wydania decyzji "zrid") sposobu wykorzystania tj. jako terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Zdaniem Wojewody, przedstawiona w operacie analiza porównawcza cen jednostkowych transakcji pod drogi publiczne oraz pod tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności w oparciu o które wyliczone zostały ceny średnie, jest wystarczająco szczegółowa i wyczerpująca. Wynika z niej, że średnia cena gruntów pod zabudowę mieszkaniową wynosiła 74,44 zł/m2 a średnia cena gruntów przeznaczonych pod drogi wynosiła jedynie 26,18 zł/m2. Potwierdza ona, że cel wywłaszczenia przedmiotowych działek tj. realizacja inwestycji drogowej, nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości. Dalej organ odwoławczy podał, że wartość prawa własności gruntu biegła określiła stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Organ przedstawił wynikające z przepisów zasady szacowania obowiązujące przy wskazanej metodzie i podejściu, zwracając uwagę na definicję nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 u.g.n W kontekście tej definicji, Wojewoda za nietrafne uznał zarzuty odwołania wskazujące na brak podobieństwa przyjętych do porównania nieruchomości oraz ich mało atrakcyjnej lokalizację. Wyjaśnił, że różnice w tym względzie skorygowano za pomocą pięciu cech rynkowych takich jak: "lokalizacja", "sąsiedztwo i otoczenie", "dostępność i ograniczenia", "możliwość zabudowy (potencjał)" i "uzbrojenie terenu". Z opisu poszczególnych stopni atrybutu "lokalizacja" wynika – zdaniem organu - że w ramach tej cechy rzeczoznawca uwzględniła lokalizację względem stref miasta (centralnej, pośredniej i peryferyjnej), placówek handlowych, usługowych, dóbr użyteczności publicznej, przystanków komunikacji publicznej oraz położenie w strukturze przestrzennej miasta. Zarazem cesze tej przypisano najwyższy: procentowy udział w ΔC (zob. s. 22) i wycenionym działkom przypisano drugi stopień ww. atrybutu - "średnie". Jednocześnie biegła, odpowiadając na kolejny zarzut strony odwołującej się, wyjaśniła, że przy sporządzaniu ocenianego operatu szacunkowego uwzględniono § 5 r.wyc., który stanowi, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości (ust. 1). Ceny uzyskane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne (ust. 2). Za szczególne warunki transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy (ust. 3). Podkreślono, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2017 r. nie doszło do naruszenia ww. unormowań, a wszystkie transakcje przyjęte do porównań spełniają powyższe kryteria, a żadna transakcja przetargowa ujęta w tabeli 9.1.1. (1p 3, 10 i 12, str. 23 opinii) nie wybiega o więcej niż 20% od cen rynkowych (zob. pismo z dnia [...] maja 2017 r.). Biegła podkreśliła również, że ceny przedstawione w operacie są cenami przeciętnymi. W efekcie, z analizy wykonanych przez biegłą działań - z uwzględnieniem jej wyjaśnień - wynika, że autorka opinii dokonała starannego doboru nieruchomości porównawczych, które mają porównywalne z wycenianą cechy rynkowe. Natomiast zidentyfikowane różnice dokładnie, w sposób prawidłowy, skorygowano. Dotyczy to wyliczeń matematycznych, jak również logicznego i spójnego zastosowania przez rzeczoznawcę założeń dotyczących jakości poszczególnych cech rynkowych. Co istotne, wnioski te dotyczą również atrybutów, na które wskazuje odwołująca się, które w pełni uwzględniono podczas wyceny. Zastrzeżeń Wojewody nie budziła również wycena części składowych. Wartość bramy określono w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, z zastosowaniem techniki wskaźnikowej. Uwzględniono przy tym ceny obiektów zgodnie z Katalogiem WACETOB "SCALONE NORMATYWY DO WYCENY BUDYNKÓW I BUDOWLI" nr 118, IV kwartał 2016 r., i na jego podstawie ustalono również wskaźnik regionalny dla miejsca położenia danej nieruchomości. Współczynnik dokumentacji i nadzoru pominięto z powodu prostoty wykonania. Wartość ogrodzenia biegła ustaliła na podstawie własnej kalkulacji, tj. na podstawie cen na rynku żerdzi drewnianych i drutów stalowych. Przy określeniu zużycia technicznego ww. elementów skorzystano z poradnika autorstwa W. Baranowskiego i M. Cyrana pn. "Zużycie nieruchomości zabudowanych", tablica nr 30, a także wzoru liniowego Rossa. Oszacowanie wartości plantacji drzew sadowniczych i roślin ozdobnych przeprowadzono zgodnie z unormowaniem art. 135 ust. 6 u.g.n., zgodnie z którym przy określaniu wartości plantacji kultur wieloletnich szacuje się koszty założenia plantacji i jej pielęgnacji do czasu pierwszych zbiorów oraz wartość utraconych pożytków w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia pełnego plonowania. Sumę kosztów i wartość utraconych pożytków zmniejsza się o sumę rocznych odpisów amortyzacyjnych, wynikającą z okresu wykorzystania plantacji od pierwszego roku plonowania do dnia wywłaszczenia. W procesie wyceny nasadzeń wykorzystano dane z opracowań Krzysztofa Zmarlickiego: "Szacowanie wartości ogrodniczych plantacji kultur wieloletnich" (Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, Warszawa 2017, wyd. 3; tabele: 7, 59, 60) - dla określenia wartości sadu wiśniowego (35 sztuk wiśni w wieku 10 lat) oraz "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich" (Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, Warszawa 2012, wyd. 3; tabele 61, 66, 67) - dla określenia wartości żywopłotu z bukszpanu (52 sztuki w wieku 7 lat). Wojewoda stwierdził, że poszczególne wartości zostały odczytane i zastosowane prawidłowo. Organ odwoławczy podzielił również, pozytywną ocenę spełniania przesłanki zwiększenia odszkodowania o 5%. Jednocześnie w sposób prawidłowy wyliczono, wynikającą z art. 18 ust. 1 e pkt 3 specustawy, kwotę dodatkowego odszkodowania. Analizując odwołanie S. J. i odnosząc się do sformułowanego argumentu, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. wydana została z naruszeniem przysługującego jej prawa własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie zezwalała na wybudowanie zatoki autobusowej, a zatwierdzenie podziału odbyło się bez urzędowej czynności okazania granic, bez określenia przeznaczenia. Wojewoda podkreślił, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2017 r., poz. 2222/, dalej "u.d.p."). Natomiast z treści art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. wynika, że zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W związku z powyższym, organem uprawnionym do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p., jest Burmistrz Miasta [...] - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, który kieruje sprawami Urzędu Miasta [...]. Z kolei organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 k.p.a.). W związku z powyższym, wszelkie zastrzeżenia strony odwołującej się w zakresie budowy "utajnionej" zatoki autobusowej pozostają poza zakresem niniejszego postępowania, co sygnalizowane było już w poprzednich decyzjach Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz z dnia [...] grudnia 2016 r. Organ zaznaczył także, że kwestia nieuwzględnienia w operacie szacunkowym z dnia [...] stycznia 2016 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. F. zatoki autobusowej oraz braku określenia przeznaczenia nieruchomości pod tą zatokę, co w ocenie S. J. miało znaczący wpływ na wartość pozostałej części nieruchomości, była również przedmiotem postępowania, jakie toczyło się przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, zakończonym decyzją ww. organu z dnia [...] maja 2017 r. (sygn. [...], [...]) orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie naruszenia przez rzeczoznawcę majątkowego A. F. przepisów art. 175 u.g.n. Minister uznał, że przedstawione przez ww. zarzuty nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W końcowej części wywodów organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu, umożliwiając zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, składanie dodatkowych materiałów i dowodów mogących mieć znaczenie dla sprawy oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i zgłoszenie żądań. Przeprowadzona kontrola instancyjna prowadzić zatem musiała do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła S. J. zarzucając, że dokonano obrotu prawnego jej nieruchomością z naruszeniem prawa. Wskazała, że Wojewoda [...] utrzymał w mocy kwestionowaną przez nią decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania, nie uwzględniającą w wycenie, wybudowanej w ramach decyzji zrid zatoki autobusowej na przejętych od niej działkach. Zdaniem skarżącej, Gmina [...] powołując się na decyzję "zrid" wybudowała "przy okazji", bez zezwolenia i jakiegokolwiek uzgodnienia z nią, szkodzącą jej interesom, "utajnioną przed nią" zatokę autobusową. Uważa także, że lokalizacja wybudowanej, ale do dzisiaj nieużytecznej zatoki autobusowej (nie ma bowiem żadnej linii autobusowej) była możliwa w innym miejscu, w odległości około 100 m - na co zwracała uwagę inwestorowi. W jej ocenie zatoka autobusowa nie jest też celem publicznym uzasadniającym jej wywłaszczenie. Uważa, że decyzja "zrid', która zezwalała tylko na rozbudowę dróg gminnych bez zezwolenia na wybudowanie zatoki autobusowej, wydana została z naruszeniem konstytucyjnego prawa własności, a zatwierdzenie podziału odbyło się bez czynności okazania granicy i bez określenia przeznaczenia. Jej zdaniem, "dokonanie obrotu prawnego nieruchomością" nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Uważa bowiem, że obrót prawny jej nieruchomością został dokonany w momencie podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] czerwca 2011. Ten protokół – w jej ocenie - jest aktem przekazania własności. Zawarty zatem został między stronami akt przenoszący własność i bezcelowe było podejmowanie działań wywłaszczeniowych do nieruchomości, która przekazana została innym aktem prawnym (w tym przypadku protokołem zdawczo-odbiorczym). Skarżąca zarzuciła także, że przedstawione dokumenty świadczą o tym, że działając w dobrej wierze, bez wymaganej prawem wiedzy, przekazując nieruchomość na poszerzenie drogi została zmanipulowana, tym bardziej, że nieruchomość ta wykorzystana została w inny niż wynikał z decyzji "zrid" sposób - ze szkodą dla skarżącej. Z powodu tej decyzji, Gmina odmawia jej bowiem wyrażenia zgody na wykonanie wjazdu na pozostałe części nieruchomości we wskazanym przez nią miejscu, co jest potrzebne do dokonania podziału tych działek. Zdaniem skarżącej, fakt istnienia tej zatoki i jej wpływ na wartość pozostałych nieruchomości powinien być uwzględniony przez biegłego w operacie szacunkowym (przez określenie jej wpływu na wartość pozostałych części nieruchomości) i przez organ przy ustaleniu wysokości odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2018 r. (złożonym [...] maja 2018 r. k-44 akt sądowych) S. J. wniosła o zobowiązanie Urzędu Miejskiego w [...] do przedstawienia pełnej dokumentacji inwestycji i całej korespondencji ze skarżącą, jak również dokumentacji dotyczącej postępowania administracyjnego w sprawie "odmowy udzielenia zjazdu na posesję" we wskazanym przez nią miejscu. Dokumenty te potwierdzać mają działanie inwestora na szkodę skarżącej. Wobec wniosku skarżącej o przyznanie prawa pomocy, rozprawa wyznaczona na dzień 5 czerwca 2018 r. została odroczona. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 4 lipca 2018 r. odmówiono skarżącej przyznania prawa pomocy. W dniu [...] sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. (k-78 akt sądowych) o przeprowadzenie dowodu z zeznania rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2017 r. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2018 r. Obecny pełnomocnik skarżącej poparł skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związane granicami skargi (art. 134 u.p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 u.p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 u.p.p.s.a. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że rozpoznawana skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty są bezzasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 w zw. z art. 151 u.p.p.s.a. skutkuje oddaleniem skargi. W niniejszej sprawie kontroli sądu administracyjnego podlegała decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej [...] na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 - dalej zwaną specustawą drogową). Zgodnie z przepisami przywołanej wyżej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejęte, na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust.5). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust.1). Stosownie do przepisu art. 18 ust.1e ustawy uprawnienie do powiększenia kwoty odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości może być przyznane z tytułu wydania nieruchomości w terminie liczonym na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2 specustawy drogowej (czyli nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, względnie doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności) bądź w terminie wskazanym w pkt 3 tego artykułu (nie później niż w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna). Zasady ustalania wartości nieruchomości formułują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r. poz. 121) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004r. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.), które jednocześnie wyznaczają kryteria oceny postępowania dowodowego. I tak, zgodnie z powołanym przez organy przepisem art.130 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Według art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust.2). W ust. 3 omawianego przepisu postanowiono zaś, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust.4). Z kolei art. 135 u.g.n. stanowi, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust.2). Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4. W myśl art. 149 u.g.n. przepisy rozdziału 1 "Określanie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art.151 ust.1 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Konsekwencją tej regulacji jest przepis § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej także jako rozporządzenie) przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nieruchomości podobne to nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art.4 pkt 16 u.g.n). Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust.1). Stosownie do przepisu art. 154 ust.1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach (art. 155 ust.1). W niniejszej sprawie istotny jest także § 36 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów "specustawy" określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji (ust.1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust.2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (ust.4). Zgodnie z § 55 rozporządzenia operat szacunkowy powinien przedstawiać postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 ustawy oraz zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Jak natomiast wynika z § 56 rozporządzenia w operacie szacunkowym należy przedstawić sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym m.in. opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z definicją z art.4 pkt 17 u.g.n. przez "stan nieruchomości" należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podkreślenia wymaga, że podstawą ustalenia odszkodowania może być jedynie operat szacunkowy sporządzony zgodnie z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) i podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. W kontrolowanej sprawie odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. R. Wartość rynkową prawa własności gruntu działki nr [...] o pow. [...] ha oszacowano na kwotę 18 277 zł zaś działki nr [...] na kwotę 18 356 zł (przy cenie za 1m2 gruntu wynoszącej w obu przypadkach 79,12 zł). Wartość gruntu ustalono jako sumę wartości gruntu obu działek tj. na kwotę 36 633 zł. Wartość części składowych określono na kwotę 11 833 zł stanowiącą sumę wartości budowli (bramy) ustaloną na kwotę 2 339 zł oraz wartości nasadzeń (tj. wiśni w ilości 35 sztuk i żywopłotu z bukszpanu w ilości 55 sztuk) ustaloną na kwotę 9 494 zł. W rezultacie wartość wycenianej nieruchomości biegła ustaliła na kwotę 48 466 zł (w tym, wartość gruntu 36 633 zł i wartość części składowych gruntu 11 833 zł). Lektura operatu wskazuje, że stosownie do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia wykonawczego, rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że przedmiotowe działki w dniu określania stanu nieruchomości (tj. na dzień [...] maja 2011 r. stanowiący datę wydania decyzji "zrid") znajdowały się na terenie na którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 2000 r. przedmiotowe działki położone były na obszarze oznaczonym symbolem "MN" - teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Stan nieruchomości na dzień wydania decyzji "zrid" biegła ustaliła także na podstawie informacji uzyskanych od skarżącej w dniu oględzin (vide: protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] marca 2017 r.). Wynika z nich, że na nieruchomości obejmującej działki nr [...] i nr [...] znajdowały się: 1/ część sadu tj. 35 drzew wiśni wieku 10 lat, odmiany Lutówka na podkładce Antypka o stanie zdrowotnym drzew i stanowiska - bardzo dobrym; 2/ żywopłot w wieku 7 lat o długości 52 m, zgodnie przyjęto, że z berberysu; 3/ ogrodzenie z żerdzi drewnianych osadzonych w gruncie z siedmioma rzędami drutów stalowych oraz brama wjazdowa metalowa o szerokości 3m - wiek ogrodzenia i bramy - 10 lat. Kierując się wymogami § 36 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 134 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 135 ust. 1-3 u.g.n. biegła dokonała najpierw analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi oraz przeznaczonych pod tereny mieszkaniowe niskiej intensywności. Analizą objęto okres dwóch lat od daty wyceny i poszukiwano na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym stanie do nieruchomości wycenianej tj. z sadem, żywopłotem i ogrodzeniem przeznaczonych pod drogi oraz przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Wobec nie odnalezienia takich nieruchomości na rynku lokalnym i regionalnym (nawet po wydłużeniu okresu analizy o kolejne 2 lata) biegła za uzasadnione uznała określenie wartości odtworzeniowej nieruchomości – na co zezwalał art. 135 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 135 ust. 2 przywołanej ustawy biegła określiła osobno wartość gruntu i osobno wartość jego części składowych, przy czym wartość gruntu określona została przy uwzględnieniu art. 134 ust. 2 -4 u.g.n. Wartość prawa własności gruntu biegła oszacowała podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej (art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia) zaś zlokalizowane na nieruchomości części składowe podejściem kosztowym. Metoda korygowania ceny średniej nakazuje przyjąć do porównania co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W świetle art. 154 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonał zatem właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w studium, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Za prawidłowe należy uznać także oszacowanie wartości gruntu przy przyjęciu przeznaczenia obu działek według ich aktualnego sposobu wykorzystania – jako terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r., (sygn. akt I OSK 1395/13 dostępny CBOSA orzeczenia.gov.pl) przy szacowaniu nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe rzeczoznawca dokonujący wyceny stosuje unormowanie § 36 rozporządzenia z jednoczesnym uwzględnieniem art. 134 u.g.n. Niewątpliwie z przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości zasadą jest przyjmowanie stanu nieruchomości i jej przeznaczenia bez uwzględnienia ustaleń zawartych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej (§ 36 ust. 5). Innymi słowy decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej np. decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Natomiast w przypadku gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Z powyższego wynika, że przy dokonywaniu wyceny należy w pierwszej kolejności ustalić stan nieruchomości, a w szczególności jej przeznaczenie na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, a następnie bierze się pod uwagę przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Jak zostało już zaznaczone, przy wycenie nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia należy jednocześnie uwzględnić tzw. zasadę korzyści, przewidzianą w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Mając na względzie wymagania wynikające z powyższych przepisów biegła przeanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod tereny mieszkaniowe niskiej intensywności (pkt 8.3 str. 18 - łącznie 30 transakcji z rynku regionalnego) oraz rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne (pkt. 82. str. 18 - łącznie 23 transakcje z rynku regionalnego). Analiza ta wykazała, że średnia cena gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wynosi 74,44 zł/m2 a średnia cena gruntów przeznaczonych pod drogi 26,18 zł/m2. Na potwierdzenie opisanej zależności sporządzono - w pierwszej kolejności - bazę nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne gminne, obejmującą łącznie 23 transakcje. Ze względu na brak wystarczającej ilości transakcji na rynku lokalnym, tj. na terenie miasta [...], biegła - korzystając z uregulowania § 26 ust. 1 rozporządzenia- rozszerzyła obszar badania na województwo [...] wyjaśniając, że analizą objęte zostały te powiaty, które swoim charakterem, wielkością, rozwojem gospodarczym, uwarunkowaniami ekonomicznymi i funkcjonalnymi są zbliżone do powiatu [...]. Następnie stworzyła bazę nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, obejmującą łącznie 30 transakcji. Ze względu na brak wystarczającej ilości transakcji na terenie miasta [...] i słabo rozwinięty rynek, autorka opinii przyjęła do porównań nieruchomości położone na obszarze powiatu [...]. Biorąc pod uwagę specyficzne położenie miasta [...] w trójkącie miast, w skład którego wchodzą również [...] i [...], a także położenie wycenianej nieruchomości w niewielkiej odległości od granicy miasta [...], do analizy przyjęto transakcje nieruchomościami z obszaru miasta [...] i [...]. W obu przypadkach biegła wydłużyła okres badania, cen rynkowych o ponad dwa lata, uzasadniając to niewielką ilością transakcji. Ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniła i przedstawiła - za pomocą wykresów obrazujących linię regresji - kształtowanie się cen jednostkowych wskutek upływu czasu. Biegła wykazała zatem, że cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości. Do analizy porównawczej biegła przyjęła próbkę reprezentatywną w liczbie 13 transakcji nieruchomości podobnych z okresu 2 lat od daty wyceny, wyłonionych z transakcji podanych w tabeli 8.3.1., posiadających atrybuty cenotwórcze najbardziej zbliżone do cech wycenianej nieruchomości. Z analizy wynika, że ceny jednostkowe gruntów podobnych nabywanych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na badanym rynku obejmującym powiat [...] mieszczą się w przedziale od 90 zł/m2 do 46 zł/m2. Średnia cena za m2 wyniosła zatem 69,52 zł. Dobór przyjętych do porównania nieruchomości poparty został charakterystyką ich podobieństwa. Operat przedstawia tabele zawierające wykaz i opis tych nieruchomości wraz z ich cenami transakcyjnymi. Biegła zamieściła także charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Jako cechy najbardziej wpływające na wartość nieruchomości biegła wskazała w tym przypadku: lokalizację (30%), sąsiedztwo i otoczenie (20%) dostępność i ograniczenia (20%), możliwość zabudowy (potencjał) (10 %) uzbrojenie terenu (20%). Rzeczoznawca majątkowy, stosując metodę korygowania ceny średniej, dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Należy zgodzić się z Wojewodą, że dokonując wyboru transakcji porównawczych biegła uwzględniła dyspozycję § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który wskazuje, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Biegła wykazywała także, że nieruchomości przyjęte do porównania spełniały wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Warto w tym miejscu zauważyć, że podniesiony w toku postępowania zarzut skarżącej dotyczący uwzględnienia w wycenie cen przetargowych został przekonująco wyjaśniony przez autorkę operatu i rozpatrzony przez organy obu instancji, które uwzględniły w tym zakresie wyjaśnienia rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. uznając je za logiczne i odpowiednio uzasadnione. Przyjęcie cen transakcyjnych uzyskanych w drodze przetargu biegła uzasadniła przepisem § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza jako źródło informacji o cenach transakcyjnych ceny uzyskane w drodze przetargu, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Biegła wykazała, że żadna z przyjętych przez nią cen przetargowych - w tym także cena 46,49 zł nie przekracza wyznaczonej tym przepisem granicy. Wyjaśniła także, że ceny przedstawione w operacie są cenami przeciętnymi. W takiej sytuacji brak podstaw do kwestionowania przyjętych w tabeli 9.1.1. cen transakcyjnych. Należy również zgodzić się z organami, co do niezasadności zarzutu przyjęcia do porównania nieruchomości położonych peryferyjnie (w peryferyjnej części [...]) lub mało atrakcyjnych. Organy przekonująco wykazały, że różnice w tym zakresie zostały skorygowane przy zastosowaniu cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości. Biegła przedstawiła pięć takich cech przy czym "lokalizacja" ustalona została na poziomie 30%, jako mająca największy wpływ na wartość nieruchomości. W ramach tej cechy biegła wyodrębniła lokalizację dobrą, średnią i niekorzystną. Wycenianej nieruchomości przypisała lokalizację średnią (położenie w pośredniej strefie miasta (...) a nieruchomości o najniższej cenie transakcyjnej przypisała lokalizację niekorzystną (położenie w peryferyjnej strefie miasta (...). Różnice wynikające z tak opisanej lokalizacji skorygowano współczynnikiem który dla atrybutu lokalizacji został zaś ustalony na poziomie 0,2945. Działanie biegłej zgodne jest z przyjętym podejściem szacowania. W ocenie Sądu, zastrzeżeń nie budzi sposób wyceny części składowych gruntu zarówno co do bramy (w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową), jak i plantacji drzew sadowniczych i roślin ozdobnych (przeprowadzony zgodnie z art. 135 ust. 6 u.g.n.). W oparciu o powyższe wywody Sąd stwierdza, że sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania odszkodowawczego operat szacunkowy, prawidłowo został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości spornej działki. Odpowiada on wymogom § 56 ust. 1 przywołanego wcześniej rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedstawia bowiem sposób dokonania wyceny, w tym: określa przedmiot wyceny, określa cel wyceny, wskazuje podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości, wskazuje przeznaczenie nieruchomości (tu wynikające ze studium) analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia tok obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik oceny. Wątpliwości i zastrzeżenia skarżącej zgłoszone co do operatu w toku postępowania wyjaśnione zostały przez biegłą które to wyjaśnienia podane zostały ocenie organów. Na uwzględnienie nie zasługuje zaś podniesiony w skardze zarzut wskazujący na wadliwość operatu szacunkowego wynikającą z faktu nie uwzględnienia przez biegłą istnienia zatoki autobusowej i jej wpływu na wartość działek pozostałych skarżącej po przejęciu przez Gminę działek stanowiących przedmiot niniejszego postępowania. Z przepisów specustawy drogowej wynika jasno, że odszkodowanie przysługuje za utratę własności nieruchomości przejętych z mocy prawa przez gminę z przeznaczeniem na realizacje inwestycji a nie za spadek wartości nieruchomości nie objętej procedurą przejęcia. Jak wcześniej już wyjaśniono, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wobec powyższych regulacji biegła nie mogła w procedurze szacowania uwzględnić zatoki autobusowej, jako czynnika wpływającego na wartość przejętych pod inwestycję drogową działek, skoro na dzień wydania decyzji "zrid" jeszcze ona nie istniała (czego skarżąca nie kwestionuje) a nieruchomość nie była przeznaczona w tej dacie na drogi publiczne. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że także organ nie mógł uwzględnić przy ustaleniu odszkodowania, wpływu inwestycji (w zakresie wskazanym przez skarżącą) na nieruchomości które pozostały nadal jej własnością. Okoliczność tego rodzaju nie wchodzi bowiem w zakres słusznego odszkodowania o którym stanowi art. 21 Konstytucji RP. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej - art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego, że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., I OSK 990/1, CBOSA, nsa.gov.pl). Kwestia ewentualnego wpływu (o ile w ogóle ono występuje) inwestycji drogowej na nieruchomości stanowiące nadal własność skarżącej nie jest objęta zakresem objętej kontrolą sądową sprawy administracyjnej i nie podlega rozpatrzeniu na drodze postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie podlega także kontroli sądu administracyjnego. Warto zwrócić uwagę, że według art. 13 ust. 3 specusatwy drogowej, jeżeli przejęta została na cele realizacji inwestycji drogowej część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Przewidziane w tym przepisie roszczenie ma charakter cywilnoprawny. Reasumując stwierdzić należy, że w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie podważyła skutecznie ani poprawności formalnej ani prawidłowości merytorycznej dokonanej wyceny nieruchomości. Organy administracji podjęły zaś rozstrzygnięcie w oparciu o ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności – zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. - ocenie poddany został operat szacunkowy, stanowiący podstawę dla określenia wartości przejętej przez Gminę nieruchomości. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że operat szacunkowy podlega swobodnej ocenie organu jak każdy inny dowód postępowania. Przeprowadzona w ten sposób ocena operatu szacunkowego obejmować winna zgodność z obowiązującymi przepisami prawa, prawidłowość merytoryczną ale tylko w zakresie w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Organ może zatem zakwestionować prawidłowość zastosowanej metody gdy stwierdzi, że nie odpowiada ona przepisom prawa (np. przyjęto zbyt małą liczbę transakcji albo przepis w danym przypadku nie zezwala na zastosowanie metody przyjętej przez biegłego). Organ może także zakwestionować wycenę, ze względu na występujące w niej błędy rachunkowe, wewnętrzne sprzeczności, niespójności czy tez stwierdzenia sprzeczne z zasadami zdrowego rozsądku. Natomiast organ nie może weryfikować operatu w zakresie czynności stricte specjalistycznych wymagających wiedzy fachowej biegłego (np. w zakresie doboru nieruchomości do porównania, właściwego wycechowania cech różniących nieruchomości podobne do wycenianej, czy tego określenia i doboru współczynników korygujących). Podkreślić w tym miejscu należy, że w świetle art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ (na zasadzie uznania) lub przez stronę z oceny operatu dokonanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców pozwala na rozstrzygniecie wątpliwości i zastrzeżeń które dotyczą właśnie materii specjalistycznej. Trzeba zatem dostrzec różnice pomiędzy oceną "procesową" operatu jaką dokonuje organ w ramach art. 80 k.p.a. (ocena operatu jako wiarygodnego dowodu) a specjalistyczną oceną o której mowa art. 157 u.g.n. W ocenie Sądu organy dokonały oceny wiarygodności operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie o ustalenia odszkodowania zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami w oparciu o kompletny i wystraczający materiał dowodowy. Zaznaczyć nadto wypada, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu może także żądać podmiot wobec którego zamawiający posługuje się wyceną, czyli strona postępowania odszkodowawczego, zwłaszcza w sytuacji, gdy także zamówi wycenę tej samej nieruchomości, a jej treść będzie znacznie się różnić od wyceny, którą posługuje się organ (tak G. Bieniek, S. Kalus, E. Mzyk, Z. Marmaj w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2010). W niniejszej sprawie strona nie skorzystała jednak z uprawnienia wynikającego z art. 157 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że część z nich zamierza do podważenia ostatecznej decyzji "zrid" (jak np. wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa własności skarżącej, bez spełnienia ustawowych warunków wywłaszczenia) a część dotyczy wykorzystania przejętych z mocy prawa przez Gminę działek skarżącej niezgodnie z przeznaczeniem określonym w tej decyzji. Wszystkie te kwestie pozostają jednak poza zakresem niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest tylko decyzja ustalająca odszkodowanie z tytułu pozbawienia skarżącej własności opisanych na wstępie działek. Tym samym nie mogą być objęte kontrolą sądową. Wobec powyższego, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd doszedł do wniosku, że decyzje te są prawidłowe, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.