II SA/Wr 1444/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Asesor WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2005r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Decyzją D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. nr 53 poz. 214 z późn. zm.) oraz w związku z art. 78 i 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity z. U. Nr 147, poz. 1230 z 2002r.) uchylono w całości decyzję Nr [...]z dnia [...]r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach uzasadnienia stwierdzono m.in., że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2003r., sygn. akt II SA/Wr 1382/2000 stwierdzono nieważność decyzji D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania E. B. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że w aktach sprawy są dwa formularze (wnioski) tj. w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i drugi za remont lokalu mieszkalnego, wobec czego należy ustalić które pismo wszczęło postępowanie administracyjne, gdyż Komendant Powiatowy PSP w O. orzekł o innym świadczeniu - przyznając równoważnik za remont zaś organ II instancji - D. Komendant Wojewódzki PSP we W. orzekł o równoważniku za brak lokalu mieszkalnego. Organ stwierdził, że w istniejącym stanie rzeczy tj. związania wyrokiem NSA przyjąć należy, iż sprawa znalazła się na etapie rozpatrywania przez II instancję odwołania E. B. od decyzji [...]z dnia [...]r. Komendanta Powiatowego PSP w O. w kierunku uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania roszczeń (art. 138 § 2 kpa) przez organ I instancji celem rozpoznania przedmiotu żądania i ustosunkowania się do roszczenia jakim jest równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, w szczególności rozważenie, czy skarżący, odchodząc na zaopatrzenie emerytalne z dniem [...]r. i zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy emerytalnej posiadał ustalone uprawnienie do pobierania równoważnika za remont lokalu na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 czerwca 1992r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługującch strażakom Państwowej Straży Pożarnej za brak lokalu mieszkalnego oraz równoważnika za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. nr 51, poz. 235), oraz wypowiedział pogląd, że uprawnienia tego nie zmienia rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. nr 15, poz. 67). W skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego E. B. wniósł o jej uchylenie oraz o rozstrzygnięcie, co do przysługującego mu świadczenia. W motywach zarzucił m.in., że wyrok NSA z dnia 20 lutego 2003r. zakończył tok postępowania w sprawie i nie upoważniał organu odwoławczego do wydania decyzji wszczynającej "od nowa" postępowanie z powołaniem się na art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie zaskarżonej decyzji jest równoznaczne ze zlekceważeniem przez organ tego wyroku. Zarzucił następnie, że uzasadnienie decyzji wskazuje organowi I instancji sposób rozstrzygnięcia sprawy. W dalszej części skargi E. B. - powołując się na wskazany wyżej wyrok NSA z 20 lutego 2003r. odniósł się do meritum sprawy, podnosząc, że Sąd uznał powinność stosowania do jego sytuacji reguł zawartych w rozporządzeniu MSWiA z 10 stycznia 1998r. W odpowiedzi na skargę D.Komendant Wojewódzki PSP we W. wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację oraz ustosunkowując się do zarzutów strony w zakresie prawa do żądanego przez nią równoważnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Będąca przedmiotem oceny decyzja kasacyjna została wydana w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2003r. stwierdzającego nieważność zaskarżonej doń decyzji Komendanta Wojewódzkiego PSP we W. z dnia [...]r. w przedmiocie przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok ten eliminując kwestionowaną decyzję z obrotu prawnego wskazywał jednocześnie organowi odwoławczemu działanie w kierunku ustalenia przedmiotu postępowania, wobec jawiącej się sprzeczności między przedmiotem orzekania I i II instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy - związany wyrokiem Sądu - uznał, że sprawa znalazła się na etapie rozpoznawania przez II instancję odwołania E. B. od decyzji komendanta Powiatowego PSP w O. z dnia [...]r., zaś wykonanie wskazanych wyroku NSA zaleceń wymaga uchylenia wzmiankowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano okoliczności, których organ I instancji nie uwzględnił w swoich rozważaniach, a których wyjaśnienie warunkuje prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Oceniając legalność tejże decyzji Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo, w szczególności aby podjęta została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2. W kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 4 maja 1998r, sygn. FPS 2198 - ONSA Nr 3 z 1998 r., poz. 79. Odwołując się do treści tej uchwały należy podnieść, że według art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Taka też sytuacja zaistniała w badanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez Sąd okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania odwoławczego czyli poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a., a koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Takie zaś postępowanie może przeprowadzić tylko organ I instancji. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Należy dodać, że art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ odwoławczy nie może wyrazić swojego poglądu prawnego w sprawie, ani też, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (pogląd taki akceptują np. wyroki NSA: z 7.06.2001r., I SA/Gd 2508/98, Lex nr 53876, z 24.08.1999r., SA/Rz 428/97, Lex nr 42726, z 26.03.1999r., I SA/Gd 546/97, Lex nr 36829 i in.). Nic nie stoi na przeszkodzie, by organ ten podtrzymał stanowisko wyrażone w zakwestionowanej odwołaniem decyzji. Natomiast wywody i okoliczności odnoszące się do meritum sprawy, podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, nie zostały zwarte w jej uzasadnieniu i w konsekwencji, nie mogły być przedmiotem oceny Sądu. Ocena zarzutów skarżącego co do naruszenia przepisów regulujących przyznawanie żądanego równoważnika stanowi nadal kwestię otwartą i będzie podlegać rozstrzygnięciu przez organ I instancji, wraz z zagwarantowaną drogą odwoławczą i możliwością wniesienia skargi na niezadowalającą stronę decyzję do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji także wypowiedź Sądu w tej materii uznać należy za przedwczesne. Stosownie do powyższego, ustosunkowując się do żądania skarżącego w kwestii rozstrzygnięcia przez Sąd o przysługującym mu uprawnieniu zaznaczyć należy, że ze względu na kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych, nie mogą one - co do zasady - wydawać wyroków zasądzających, ustalających istnienie lub nieistnienie stosunku prawnego lub kształtujących prawo (chyba że przepis tak stanowi). Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.