II SA/Wr 1445/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA del. do WSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA del. do WSA Jolanta Sikorska Asesor WSA Lidia Serwiniowska Protokolant: Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W.-W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta Powiatu W., przyjmując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 37k ust. 1, art. 37l i art. 6 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił skarżącej A. W.-W. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na art. 37k i art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wskazał, iż skarżąca zgłosiła się w dniu [...] r. w PUP we W. i wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia przedemerytalnego z uwagi na spełnienie wymaganych od [...]r. warunków. Starosta ustalił, że skarżąca w dniu rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat życia oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat. Podniósł przy tym, iż strona poprzednio była zarejestrowana w PUP od [...]r., zasiłek dla bezrobotnych pobierała w okresie od [...]r. do [...]r., a wyrejestrowanie nastąpiło na jej wniosek w dniu [...]r. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z obecnym brzmieniem ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, aby nabyć prawo do świadczenia przedemerytalnego, warunki do jego uzyskania należy spełniać w dniu rejestracji. Skarżąca po rozwiązaniu stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy zarejestrowała się w dniu [...]r. w Powiatowym Urzędzie Pracy po raz drugi. W dniu pierwszej rejestracji, to jest [...]r., spełniała warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W dniu [...]r. spełniała warunki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres uzupełniający, zgodnie z art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wskazując na powyższe i biorąc pod uwagę datę rejestracji skarżącej w PUP Starosta orzekł jak wyżej. W złożonym od tej decyzji odwołaniu skarżąca wniosła o jej uchylenie podnosząc, że spełnia wymogi do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na art. 37k ust. 1 pkt 2 i art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz na stanowisko Krajowego Urzędu Pracy zawarte w piśmie z dnia [...]r. Nr [...], zgodnie z którym w przypadku uzyskania wcześniej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, okres co najmniej 365 dni, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy ulega skonsumowaniu, wywiódł, że skarżąca w dniu ponownej rejestracji nie spełniała wymogów do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, a jedynie do zasiłku uzupełniającego, tak więc brak było podstaw do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Wojewoda stwierdził ponadto, że skarżąca nie spełnia pozostałych warunków do przyznania świadczenia przedemerytalnego, o których mowa w art. 37k ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Na powyższą decyzję A. W.-W. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca decyzji tej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzuciła niezgodność z prawem. Podkreśliła, iż w dniu rejestracji [...]r. spełniała wszystkie kryteria zawarte w art. 37k ust. 1 pkt 2 znowelizowanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i za bezpodstawną uznała odmowę przyznania jej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Polemizując ze stanowiskiem zawartym w piśmie Krajowego Urzędu Pracy z dnia [...] r. podniosła, że pisma tego jej nie przedstawiono oraz że stanowisko Krajowego Urzędu Pracy nie ma oparcia w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zaznaczyła, iż zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami prawnymi przy zbiegu uprawnień do dwóch różnych świadczeń - jeżeli brak jest odrębnych jednoznacznych uregulowań prawnych - przyjmuje się rozwiązanie korzystniejsze dla uprawnionego lub przez niego wskazane. Zasadą jest również to, że w przypadku braku precyzyjnych uregulowań prawnych interpretacja przepisów przez urząd nie może być dokonywana na niekorzyść obywatela. Skarżąca dodała, że wie, iż w takim jak jej lub w podobnym przypadku PUP we W. wydawał dotąd decyzje o przyznaniu świadczenia niemal automatycznie. Wywiodła, że podstawą odmowy prawa do świadczenia przedemerytalnego może być wyłącznie niespełnienie któregoś z warunków ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a jakiego kryterium - zdaniem Wojewody - nie spełnia, tego jej nie podano, zaś argument o "skonsumowaniu" okresu 365 dni, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy w momencie pierwszej rejestracji w PUP nie ma oparcia w przepisach tejże ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. W piśmie z dnia [...]r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...]r., skarżąca podniosła w szczególności, że w wydanej wobec innej osoby decyzji z dnia [...] r. znak [...]Powiatowy Urząd Pracy we W. przyjął, iż w podobnej do jej sytuacji spełnione zostały wszystkie warunki do przyznania świadczenia przedemerytalnego wynikające z art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w czasie ich wydawania. Przepis art. 37k ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn. W powyższym brzmieniu przepis ten obowiązywał od 1 stycznia 2002 r. W myśl art. 37l ust. 1 cytowanej ustawy prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Prawo do świadczenia przedemerytalnego ustala się na wniosek tej osoby. Stosownie do art. 25 ust. 12 tej ustawy, osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 23, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku. W rozpatrywanej sprawie skarżąca pierwszy raz zarejestrowała się w dniu [...]r. Spełniała wówczas warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zasiłek ten pobierała w okresie od [...]r. do [...]r. Z uwagi na wejście w życie od 1 stycznia 2002 r. znowelizowanych przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, od tego dnia skarżąca spełniała wymogi do uzyskania świadczenia przedemerytalnego, bowiem w dniu rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 50 lat życia oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 30 lat. W dniu [...]r. złożyła wniosek o wyrejestrowanie. Przy kolejnej rejestracji w dniu [...]r. spełniała warunki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres uzupełniający, o którym mowa w art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia przedemerytalnego spowodowana została faktem, iż - zdaniem organów administracyjnych - w dniu ponownej rejestracji skarżąca nie spełniała wymogów do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, a jedynie do zasiłku uzupełniającego - zgodnie z art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy spełnianie warunków do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres uzupełniający, o którym mowa w art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest równoznaczne ze spełnianiem wymogów do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, o jakim mowa w art. 37k ust. 1 oraz 37l ust. 1 cytowanej ustawy. Analizując powyższe zagadnienie zauważyć wypada, że gdyby skarżąca nie zarejestrowała się w dniu [...]r., to od [...]r. spełniałaby wszystkie wymogi z art. 37k ust. 1 pkt 2 w brzmieniu pozwalającym na przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego. Jak już wyżej zaznaczono w brzmieniu takim powyższy przepis obowiązywał od 1 stycznia 2002 r., a zatem rejestrując się w dniu [...]r. skarżąca nie wiedziała, że od 1 stycznia 2002 r. zmieniony przepis umożliwi jej otrzymanie takiego świadczenia. Stanowisko organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie zostało oparte na stanowisku Krajowego Urzędu Pracy zawartym w piśmie z dnia [...]r. Nr [...], zgodnie z którym w przypadku uzyskania wcześniej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, okres co najmniej 365 dni, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy ulega skonsumowaniu. Powyższe pismo Krajowego Urzędu Pracy nie jest źródłem prawa i nie ma mocy wiążącej ani dla skarżącej, ani dla Sądu, ani też dla organów administracyjnych. Interpretując konkretne przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawiera ono jedynie pogląd jego autora. Jak trafnie skarżąca podniosła w motywach złożonej przez siebie skargi, wyrażone w tym piśmie stanowisko Krajowego Urzędu Pracy nie ma oparcia w przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie może więc stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia przedemerytalnego. Wyrażony w powyższym piśmie Krajowego Urzędu Pracy pogląd nie jest trafny. W pełni natomiast należy podzielić stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 324/98 (ONSA 2000/1/26), zgodnie z którym zasiłek przedemerytalny (art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) przysługuje, jeżeli osoba uprawniona - oprócz innych warunków - spełnia warunki niezbędne do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych określone w art. 23 ust. 1 lub w art. 25 ust. 11 tej ustawy. Zawarte w powyższym wyroku rozważania są aktualne również w sprawie niniejszej. W motywach tego wyroku podkreślono, iż z przepisu art. 37j ust. 1 powyższej ustawy wynika, że jedną z przesłanek uzyskania prawa do zasiłku przedemerytalnego jest spełnienie określonych w ustawie warunków do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Trafnie następnie zaznaczono, że w przepisie tym użyto ogólnego określenia "(...) warunki do uzyskania (...) prawa do zasiłku (dla bezrobotnych) (...)". Ustawa nie precyzuje, o jakie konkretnie warunki chodzi. Przez to pojęcie zatem należy rozumieć wszystkie okoliczności, które uzasadniają nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a nie tylko określone w art. 23 ust. 1 ustawy. W związku z tym należy wskazać, że przepisem o charakterze szczególnym w stosunku do wspomnianego art. 23 ust. 1 jest przepis art. 25 ust. 11 tej ustawy. W myśl tego przepisu w sytuacji, która jest objęta jego hipotezą, bezrobotny nabywa prawo do zasiłku także wtedy, gdy nie spełnia warunków określonych w art. 23 ust. 1. Spełnienie zatem warunków do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, określonych w art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, również uprawnia do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego. Przepis ten bowiem zawiera warunki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jest on co prawda umieszczony w artykule, który dotyczy okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych, jednakże nie ulega wątpliwości, że poza tym, iż mówi on o okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych innym od zasadniczych (6, 12 i 18 miesięcy), określa również warunki ponownego nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji, w której bezrobotny utracił zasiłek z powodu utraty statusu osoby bezrobotnej. Podsumowując dotychczasowe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku stwierdził, że art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który określa przesłanki nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nie daje podstaw do wniosku, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje tylko tym osobom, które - poza innymi warunkami - spełniają warunki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych określone jedynie w art. 23 ust. 1 omawianej ustawy. Zasiłek przedemerytalny przysługuje, jeżeli osoba uprawniona - oprócz innych warunków - spełnia warunki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych określone zarówno w art. 23 ust. 1, jak i w art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jak już wyżej podkreślono, zawarte w przytoczonym wyroku argumenty i rozważania są w pełni aktualne także w realiach niniejszej sprawy. Dotyczą więc odpowiednio również zasiłku, o którym mowa w art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zasiłku, o jakim mowa w art. 37k ust. 1 tej ustawy. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie dają podstaw do rozróżniania zasiłku dla bezrobotnych na okres uzupełniający, o którym mowa w art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, od zasiłku dla bezrobotnych, o jakim mowa w art. 23 ust. 1 i w art. 37k ust. 1 tej ustawy. Świadczenie przedemerytalne przysługuje zatem, jeżeli osoba uprawniona - oprócz innych warunków - spełnia warunki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych określone zarówno w art. 23 ust. 1, jak i w art. 25 ust. 12 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W tej sytuacji uznać trzeba, że organ odwoławczy oraz organ pierwszej instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, oraz że to naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy. Zauważyć wypada, że w innej - wskazanej przez skarżącą - sprawie organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w podobnej do mającej miejsce w niniejszej sprawie sytuacji spełnione zostały wszystkie warunki do przyznania świadczenia przedemerytalnego wynikające z art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - orzeczono jak w sentencji.