II SA/Wr 147/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania świetlicy wiejskiej I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz radcy prawnego T.P. – tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 309,80 zł (trzysta dziewięć złotych 80/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote 80/100) oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wynoszącej 17,00 zł (siedemnaście złotych). W dniu [...] 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał, na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., decyzję Nr [...], którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania świetlicy wiejskiej położonej na działce nr 14/1 w m. M., gmina N.. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził – na podstawie wyjaśnień zawartych w pismach oraz stanowisk: Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., Wójta Gminy N., przedstawicieli Gminy N., Rady Gminy N., proboszcza Ż., mieszkańców i przedstawicieli społeczności wsi M. oraz przeprowadzonych oględziny w terenie - że w wyniku prac remontowych świetlicy wiejskiej (budynek byłej szkoły wiejskiej) oraz jej użytkowania przez mieszkańców i przedstawicieli społeczności wsi M. nie doszło do obniżenia bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, standardów higieniczno-sanitarnych i zdrowotnych, nie zmieniono układu i wielkości obciążeń konstrukcyjnych a sposób użytkowania – korzystania jest zgodny z założeniami do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzjami Gminy N. oraz oczekiwaniami mieszkańców wsi M.. Również roboty wykonane przez Urząd Gminy w N. w żaden sposób nie wpłynęły negatywnie na stan techniczno-użytkowy czy też bezpieczeństwo użytkowania świetlicy. Zakres robót, zgodnie ze zgłoszeniem nie wymagających pozwolenia na budowę, nie zawiera robót mogących spowodować zmianę sposobu użytkowania, również zgłaszający nie stwierdza - nie zakłada zmiany sposobu użytkowania świetlicy. Zatem – jak stwierdził organ I instancji – nie ma zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania świetlicy wiejskiej lub jej części. Skoro zatem organ nadzoru budowlanego w sposób oczywisty stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a co za tym idzie bezprzedmiotowość postępowania, na skutek ustalenia w jego toku, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania świetlicy, to należało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe umorzyć. Sposób użytkowania świetlicy przez mieszkańców i społeczność wsi M. oraz przedstawicieli gminy N. jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E.S., podnosząc, że PINB zaprzecza faktom, które udowodnił i potwierdziła Rada Gminy N., tj. czy w świetlicy (współwłasność Gminy N. oraz D. i A.S.) można zmienić użytkowanie i przeznaczenie na kaplicę cmentarną o obrządku rzymsko-katolickim. Obecnie zmarłych wprowadza się na posesję, zatem jest to kaplica i dom pogrzebowy. Swoją decyzję organ I instancji oparł na tym, że sołtys zebrał 80 podpisów, a wieś liczy około 250 mieszkańców. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] 2009 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie zmiany sposobu użytkowania świetlicy wiejskiej położonej na działce nr 14/1 w m. M., gmina N.. Prawo budowlane przewiduje w art. 71 możliwość zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części, a zatem również sposobu jego użytkowania. Ustanowiono w tym celu obowiązek uzyskania pozwolenia właściwego organu – i może być to dokonane jedynie pod nadzorem i na warunkach określonych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydaje pozwolenie, o którym mowa w art. 71 ust. 1. Przez zmianę sposobu użytkowania, zgodnie z art. 71 ust. 2 rozumie się w szczególności podjecie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ustawodawca nie podał pełnej definicji "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego", na co wskazuje zwrot "w szczególności" i w praktyce mogą zaistnieć inne sytuacje, które także można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania. Zmiana będąca następstwem zmiany przeznaczenia obiektu (jego części) może mieć różny charakter i pozwolenie na dokonanie tej zmiany jest wymagane wtedy, gdy powoduje ona skutki o charakterze wskazanym w ust. 2. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie. Zdaniem WINB z powyższym nie mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób prawidłowy, a wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie jest w pełni uzasadnione. Twierdzenia zaś E.S. nie znalazły żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Jak ustalono bowiem w trakcie postępowania dowodowego budynek nr 22 w M., w którym znajduje się świetlica wiejska, jest budynkiem użytkowo-mieszkalnym, stanowiącym współwłasność Gminy N. oraz A. i D.S.. Świetlica jest miejscem służącym całej społeczności wiejskiej z celu zaspokajania potrzeb w zakresie spędzania czasu wolnego, rekreacji, rozwijania zainteresowań, a także integracji. Świetlica jako centrum kultury może być miejscem organizacji czasu wolnego dla dzieci i młodzieży oraz miejscem spotkań i zebrań starszych mieszkańców wsi. To jaka jest jej misja, wizja, cele, program oraz sposoby prowadzenia działalności finansowej i gospodarczej zależy od organu założycielskiego i prowadzącego. Praktyki religijne są potrzebami – w ocenie organu II instancji – mieszczącymi się w tym zakresie, tj. służą integracji lokalnej społeczności, a więc odbywanie w świetlicy nabożeństw na jej wniosek jest możliwie. Jak wynika zaś z oświadczeń wójta Gminy N., proboszcza Parafii Ż., mieszkańców i przedstawicieli społeczności wsi M. oraz z pism PPIS w G. i PWIS we W. na wniosek mieszkańców wsi M. w świetlicy raz w tygodniu, tj. w sobotę, odbywają się nabożeństwa, a podczas nabożeństw żałobnych trumna ze zwłokami zawsze znajduje się na samochodzie zakładu pogrzebowego. Jak stwierdził WINB, E.S. na poparcie swych zarzutów nie przedstawił żadnych dowodów, a fakt że rolę świetlicy spełnia również opisany w uchwale Rady Gminy N. nr [...] z dnia [...] 2008 r. lokal zastępczy (tzw. pałac) nie stanowi dowodu na zmianę sposobu użytkowania świetlicy. Ponadto zarzuty zawarte w odwołaniu nie wnoszą do sprawy nowych okoliczności, zaś odwołująca się strona ograniczyła się jedynie do wysuwania kolejnych zarzutów bez poparcia ich jakimikolwiek dowodami, co prowadzi w konsekwencji do konieczności uznania niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe. Ponadto kwestie wykonania określonych robót budowlanych nie mają znaczenia dla tej sprawy, nie wpływają bowiem na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowej świetlicy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł E.S., podnosząc, że świetlica od 2007 r. jest kaplicą cmentarną, w której w soboty odbywają się msze oraz pochówki (msze pogrzebowe). Po interwencjach skarżącego trumna, zamiast w świetlicy, znajduje się na zewnątrz ok. 10 m od wejścia do mieszkania w M. 22. W pozostałe dni jest zamknięta. Strona zarzuciła, że organ odwoławczy oparł swoją decyzję na decyzji organu I instancji bez ustalenia prawdy i stanu faktycznego, zaś PINB i SANEPID oparł swoje dowody na zeznaniach strony w sporze. Zdaniem skarżącego świetlica nie służy całej społeczności. Nigdy nie zapytano młodzieży czy mieszkańców wsi o pozbawienie ich świetlicy. Dla młodzieży przekazano pomieszczenie w pałacu po byłym PGR. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji, przywrócenie wsi M. 22 świetlicy oraz przeprowadzenie kontroli. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została uwzględniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem decyzje podjęte w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia procedury administracyjnej. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 k.p.a.. Przedmiotem rozpoznania i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła zaskarżona decyzja, jest zmiana sposobu użytkowania świetlicy wiejskiej położonej na działce nr 14/1 w m. M., gmina N.. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 14/1 w miejscowości M., jest Gmina N.. W/w nieruchomość graniczy z działką nr 14/2 będącą własnością Państwa A. i D.S.. Budynek nr 22 w M., w którym znajduje się świetlica wiejska, jest budynkiem użytkowo-mieszkalnym, stanowiącym współwłasność Gminy N. oraz A. i D.S.. Pismem z dnia 26 października 2007 r., w nagłówku którego wskazano jedynie E.S., zaś pod nim już D., E. i A.S., mieszkańcy budynku M. 22 wnieśli o interwencję w sprawie zmiany sposobu użytkowania świetlicy wiejskiej. Przy czym brak jest pod tym pismem podpisów wszystkich trzech wskazanym osób. Pismem z dnia 8 listopada 2007 r. znak [...] PINB w G., na podstawie art. 50 k.p.a., wezwał E.S. do wykazania prawnego interesu strony, zgodnie z art. 28 k.p.a., w sprawie zgłoszonej w powyższym piśmie z dnia 26 października 2007 r. – w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Równocześnie pismem z dnia 8 listopada 2007 r. znak [...] organ I instancji zwrócił się do Państwa S. – jako właścicieli i użytkowników nieruchomości gruntowej-budowlanej położonej w M. 22 - o zajęcie stanowiska w poruszanej w piśmie z dnia 26 października 2007 r. przez E.S., załączając to pismo skarżącego. PINB wskazał także, że jest to niezbędne do ustalenia stron postępowania. W dniu 26 listopada 2007 r. wpłynęło do organu I instancji m.in. pełnomocnictwo z dnia 25 listopada 2007 r. udzielone przez D. i A.S. dla E.S. do reprezentowania ich w sprawach wskazanych w piśmie z dnia 26 października 2007 r.. Mimo nadesłania powyższego pełnomocnictwa organy wydały swoje rozstrzygnięcia traktując E.S. jak stronę postępowania, nie zaś jako pełnomocnika D. i A.S.. Świadczą o tym sformułowania zawarte w uzasadnieniach podjętych decyzji, a także zapis w decyzji organu I instancji, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek E.S., jak i w decyzji organu odwoławczego, że odwołanie wniósł E.S.. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 28 k.p.a. nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Stroną postępowania może być m.in. tylko podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny. Podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07, publ. LEX nr 364765). Gdy skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, to jego interes określić należy jako faktyczny a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji procesowej. Legitymację strony określają bowiem przepisy prawna a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Kwestie dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zostały uregulowane w rozdziale 6 w/w ustawy - Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W myśl przepisu art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zamieszczonym w powyższym rozdziale 6 - właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie są stronami w postępowaniu z zakresu rozdziału 6 Prawa budowlanego. Zatem stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 71 Prawa budowlanego jest wyłącznie właściciel nieruchomości lub jej zarządca. Istotne jest przy tym, że wprawdzie na skutek pisma E.S. w sprawie - w jego ocenie - zmiany sposobu użytkowania świetlicy wiejskiej, wszczęte zostało w tej sprawie postępowanie, jednakże okoliczność ta nie uczyniła skarżącego stroną niniejszego postępowania. Powyższe świadczy o niewyjaśnieniu przez organy stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), co jest spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 oraz art. 85 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, organy orzekając w rozpatrywanej sprawie nie oceniły wnikliwie, kto ma interes prawny w sprawie, a tym samym kto legitymuje się przymiotem strony. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – z uwagi na przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - organy będą musiały wyjaśnić kto jest stroną postępowania, a kto jedynie pełnomocnikiem. Ustalenia te będą natomiast musiały znaleźć odzwierciedlenie w sentencji i uzasadnieniu podejmowanych rozstrzygnięć. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron. Ponadto analiza akt sprawy nie potwierdza, by organ I instancji zapoznał strony postępowania z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, czym niewątpliwie naruszył także obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz prawie wypowiadania się co do treści żądania. Nie chodzi tutaj jedynie o prawo bycia obecną, ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego przez stronę poprzez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.), a przez to - wpływ na stosowanie normy praw materialnego lub procesowego. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Prawu strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym towarzyszy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie zawiadomienia strony o wszczęciu (bądź prowadzeniu) postępowania, prawie strony dostępu do akt sprawy, prawie do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawie strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Aby zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień to organ administracji publicznej musi wykazać dostateczną aktywność, a nie strona. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi kwalifikowaną wadę procesową, która również uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zgodnie z art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 250 w/w ustawy. Stąd orzeczono jak w sentencji. k.g.