II SA/Wr 1473/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA - Tadeusz Kuczyński NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Protokolant Agnieszka Figura po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2004 r. przy udziale --- sprawy ze skargi R. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji. Pismem z dnia [...]r. R. N. zwrócił się z raportem do Komendanta Miejskiego Policji w L. z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...]r. Podał, że decyzja jego podyktowana jest względami rodzinnymi. Decyzją personalną z dnia [...]r. Nr [...] Komendant Miejski Policji w L., powołując się na przepis art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.), zwolnił skarżącego R. N. ze służby w Policji z dniem [...]r.. Pismem z dnia [...]r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w L. prośbą o wycofanie jego raportu z dnia [...]r. o zwolnienie ze służby w Policji. Podał, że w chwili składnia raportu z uwagi na wynikłą sytuację rodzinną dotyczącą prowadzonego w Komendzie Powiatowej Policji w L. postępowania przygotowawczego przeciwko jego synowi K. uważał, że będzie to najwłaściwsza decyzja. Podejmując decyzję nie przeanalizował należycie wszystkich argumentów dotyczących pozostania w służbie. W dalszej części owego pisma podkreślił swoje zaangażowanie w wykonywaną pracę zawodową. Dalej podał, że postępowanie przygotowawcze prowadzone przeciwko jego synowi, który od [...]r. nie mieszka razem z nim, ma na celu wyjaśnienie, czy popełnił czyn karalny. Do chwili rozpatrzenia sprawy przez sąd nie można uważać, że jest winny popełnienia czynu karalnego. Podał, że stosując wobec jego syna środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania wskazał, że zachodzi podejrzenie popełnienia czynu . Wyjaśnił, że na spotkaniu z Komendantem Wojewódzkim Policji we W. w dniu [...]r. przedstawił swoją sytuację. Komendant podał, że rodzice mogą odpowiadać tylko do pewnych granic za czyny swoich dorosłych dzieci. Skarżący oświadczył, że jako funkcjonariusz policji nie miał i nie ma nic wspólnego z ewentualną działalnością przestępczą syna. Powstała sytuacja jest dla niego zaskoczeniem. Syn dotychczas nie był karany. W tej sytuacji wniósł o wycofanie swojego raportu z dnia [...]r. Dodał, że po uwzględnieniu jego prośby pozostaje do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w L. W dniu [...]r. skarżący został zapoznany z decyzją personalną Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...]r. Nr [...] o zwolnieniu ze służby w Policji i w tym dniu decyzja ta została mu doręczona. Decyzją personalną z dnia [...]r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...]r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji, wyznaczając nowy termin zwolnienia ze służby na dzień [...]r. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...]r. kom. R. N. złożył raport adresowany Komendanta Miejskiego Policji w L., w którym wniósł o zwolnienie ze służby z dniem [...]r. Raport ten uzasadnił bliżej nieokreślonymi względami rodzinnymi. Zgodnie z oświadczeniem woli kom. R. N. Komendant Miejski Policji w L. w dniu [...]r. wydał rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...]r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, tj. w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. W dniu [...]r. kom. R. N. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w L. z raportem o wycofanie jego raportu z dnia [...]r. zwierającego prośbę o zwolnienie ze służby. Z raportu tego wnika, że powodem zgłoszenia wystąpienia ze służby jest działalność przestępcza syna R. N. - K. N. Odwołujący się stwierdził, że po przemyśleniu sprawy uznał, iż nie może ponosić negatywnych konsekwencji czynów swojego pełnoletniego syna i tym samym zmienia swą uprzednią wolę w przedmiocie zwolnienia ze służby. Komendant Miejski Policji w L. pisemnie poinformował kom. R. N., że podtrzymuje swoją decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji. Wobec tego kom. R. N. odwołał się od rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. W odwołaniu wniósł o pozostawienie go w służbie. Organ odwoławczy podał, że nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego. Rozkaz ten został wydany na podstawie pisemnego zgłoszenia policjanta wystąpienia ze służby. Dodał, że organ, który wydał decyzję zgodną z wolą strony nie ma obowiązku zmiany tej decyzji na skutek późniejszego oświadczenia, odmiennego od tego, które stało się podstawą jego wydania. Mając powyższe na uwadze orzekł jak w zaskarżonym rozkazie personalnym. R. N. złożył skargę na powyższą decyzję personalną, w której podtrzymał zarzuty i twierdzenia zawarte w raporcie o wycofaniu raportu o zwolnienie ze służby w Policji, jak również w odwołaniu. Ponadto zarzucił, że rozpatrując odwołanie Komendant Wojewódzki Policji we W. oparł się na treści jego pisma, podczas gdy art. 128 kpa zobowiązuje organ II instancji do ustalenia prawdy obiektywnej, n.p. wzięcia pod uwagę okoliczności wyrażenia przez niego woli zwolnienia ze służby, niejasności związanej z datowaniem decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L., terminem zapoznania go z nimi. Zarzucił, że Komendant Wojewódzki Policji wydał decyzję nie biorąc pod uwagę tego, że w chwili gdy skarżący był zapoznawany z rozkazem personalnym o zwolnieniu ze służby w Policji, uzasadnienie tego rozkazu było już nieaktualne z tego względu, że kilka dni wcześniej skarżący złożył raport o wycofanie raportu o zwolnienie ze służby. Zarzucił, że organ II instancji błędnie podał chronologię zdarzeń w sprawie, w szczególności wydanie decyzji i zapoznanie go z tymi decyzjami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w związku z czym podlegały uchyleniu. Zwolnienie R. N. ze służby w Policji nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (j.t. Dz. U. z 2000r., Nr 101, poz. 1092 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Zgłoszenie takie jest zatem niezbędną przesłanką dla zastosowania owego przepisu prawa jako podstawy zwolnienia ze służby w Policji. Z akt sprawy wynika, że pisemny wniosek (raport) R. N. o zwolnienie ze służby, noszący datę [...]r., został doręczony organowi I instancji w dniu [...]r. W dniu [...]r. skarżący sporządził raport o wycofaniu jego raportu z dnia [...]r. zwierającego prośbę o zwolnienie ze służby. Adresatem owego raportu był Komendant Miejski Policji w L. Z adnotacji na owym raporcie wynika, że raport ten doszedł do wiadomości Komendanta Miejskiego Policji w L. w dniu [...]r. Z akt sprawy administracyjnej (k. [...]) wynika, że z rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w L. noszącym datę [...]r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...]r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, tj. w związku z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby, skarżący zapoznał się w dniu [...]r. i w tym dniu rozkaz ten otrzymał. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności. Zasadą bowiem tego postępowania jest, że decyzję doręcza się stronom na piśmie. (art. 109 § 1 kpa). Decyzja może być stronom ogłoszona ustnie w przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 kpa, to jest, gdy interes strony przemawia za możliwością załatwienia sprawy ustnie, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Wówczas treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. W myśl art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Związanie organu administracyjnego własną decyzją administracyjną trwa aż do ustania jej mocy obowiązującej. Organ ten przestaje być związany decyzją, gdy zostanie ona uchylona, zmieniona lub gdy wygaśnie. W odwołaniu skarżący twierdził, że raport o wycofaniu jego raportu z dnia [...]r. zwierającego prośbę o zwolnienie ze służby złożył przed dniem, w którym został zapoznany z decyzją organu I instancji. Prawidłowe ustalenie powyższej okoliczności ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrując sprawę organy administracji obu instancji okoliczności tej w ogóle nie wyjaśniły i nie ustaliły. Istotne bowiem w sprawie jest, czy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dopuszczalne jest badanie wystąpienia wad oświadczenia woli w toku podejmowania określonych czynności (aktów) prawnych oraz, czy strona inicjująca postępowanie prawne zmierzające do zwolnienia jej ze służby może cofnąć swój wniosek o zwolnienie. Rozważaniem powyższych kwestii zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3.07.2001r. sygn. II SA/Wr 711/99. W uzasadnieniu owego wyroku, ustosunkowując się do pierwszej kwestii Sąd ten stwierdził, że zatrudnienie służbowe funkcjonariuszy służb "mundurowych", w tym Służby Więziennej ma administracyjny charakter i różni się jakościowo od zatrudnienia pracowniczego (na podstawie stosunku pracy), co znajduje wyraz w rezygnacji z generalnych odesłań do prawa pracy w sprawach nie unormowanych w pragmatykach funkcjonariuszy. Oznacza to, że nie zawierają one przepisu odsyłającego w sprawach w nich nie unormowanych do odpowiedniego stosowania - poprzez art. 300 kodeksu pracy -przepisów (pojęć) kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu stosowanie do spraw administracyjnych, materialnych i procesowych przepisów (terminów) prawa cywilnego byłoby możliwe tylko w wypadku wyraźnego odesłania ustawowego do norm systemu prawa cywilnego (prawa pracy), jak ma to np. miejsce wobec spraw ochrony pracy funkcjonariuszek lub niektórych spraw odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy, bądź odesłania dorozumianego, np. w wypadku gdy przepisy prawa administracyjnego posługują się terminami prawa cywilnego, np. "właściciel", i in. nie nadając im swoistej, odmiennej od ustalonej treści. Nie jest to jednak równoznaczne z kompetencją organu administracji do rozpoznawania sporów powstałych na tle ustalenia istnienia stosunku prawnego związanego z używanymi pojęciami. Ustawa o Policji, mieszcząca się niewątpliwie w systemie prawa administracyjnego, nie nawiązuje do żadnego z wymienionych kontekstów stosowania pojęć prawa cywilnego, w tym do wad oświadczenia woli, przy dokonywaniu czynności administracyjnoprawnych, co oznacza, że nie odsyła ona w tym zakresie do systemu norm prawa cywilnego. Zatem zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny nie może analizować kwestii, czy czynność (akt) administracyjnoprawna była dotknięta jedną z wad oświadczenia woli i w jakim zakresie wada ta wpłynęła na podjęcie tej czynności. Kwestia wad oświadczeń woli stanowi materię zastrzeżoną dla postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi (art. 2 w związku z art. l kpc). Pogląd ten jest także jednomyślnie przyjmowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Podobnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednomyślnie przyjmuje się, że system prawa administracyjnego, jeżeli brak jest stosownych odesłań, zamknięty jest przy ocenie rozstrzygnięcia na stosowanie takich cywilnoprawnych pojęć jak: "zasady współżycia społecznego", "słuszność", "zasady sprawiedliwości społecznej" itp. Powyższy pogląd większość składu orzekającego w niniejszej sprawie podziela. Nie podziela natomiast stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.07.2001r. sygn. II SA 593/01 (LEX 77683) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6.05.2004r. sygn. 4 II SA/Wr 1339/2001. W pierwszym z wymienionych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Ponieważ ustawa o Policji z 1990r. nie reguluje problematyki oceny skuteczności oświadczeń woli składanych w toku postępowania o zwolnienie ze służby, należy w tym zakresie stosować przepisy Kodeksu cywilnego." Teza ta dopuszcza badanie legalności każdej decyzji administracyjnej w oparciu o kryteria nieprzewidziane w systemie norm prawa administracyjnego. W drugim wyroku zaprezentowano podobny pogląd. Z takim stanowiskiem z wyżej podanych względów nie można się zgodzić. Rozważając kwestię możliwości cofnięcia wniosku o zwolnienie przez stronę inicjującą postępowanie prawne zmierzające do zwolnienia jej ze służby, Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 3.07.2001r. sygn. II SA/Wr 711/99 wskazał, że funkcjonariusz występujący o zwolnienie ze służby jest stroną wszczynającą postępowanie administracyjne, do którego - w sprawach nie uregulowanych w pragmatyce - stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Do chwili zakończenia postępowania I instancji może on swobodnie cofnąć swój wniosek o zwolnienie, zaś organ (przełożony, służbowy) jest zobowiązany do rozważenia zaistniałej sytuacji z uwzględnieniem przesłanek z art. 105 § 2 kpa, tzn. rozważenia w ramach przysługującego mu uznania wytyczonego treścią powołanego przepisu możliwości umorzenia postępowania. Cofnięcie takie nie byłoby natomiast dopuszczalne z datą wydania w sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej, która wchodzi do obrotu prawnego, wiążąc organ i strony. Z poglądem tym należy się zgodzić. W rozważanej sprawie organ w ogóle nie ustosunkował się do oświadczeń skarżącego, który twierdził, że jeszcze przed zakończeniem postępowania pierwszoinstancyjnego skierował do Komendanta Miejskiego Policji w L. raport o wycofaniu jego raportu z dnia [...]r. zwierającego prośbę o zwolnienie ze służby. W świetle tego co powiedziano wyżej organ powinien był przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy taki wniosek - raport o wycofaniu raportu z dnia [...]r. zwierającego prośbę o zwolnienie ze służby z uwagi na wewnętrzną organizację pracy był równoznaczny z wnioskiem złożonym "przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych funkcjonariuszy" oraz kiedy wniosek ten (raport) został doręczony organowi I instancji, jak również kiedy decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego i czy wniosek (raport) o wycofaniu raportu skarżącego z dnia [...]r. zwierającego prośbę o zwolnienie ze służby został doręczony organowi I instancji przed zakończeniem postępowania pierwszoinstancyjnego. W wypadku pozytywnego ustalenia powyższych okoliczności organ powinien rozważyć, czy spełnione zostały przesłanki sposobu zakończenia sprawy opisanego w art. 105 § 2 kpa. W świetle tego co powiedziano wyżej stwierdzić należy, że rozpatrując sprawę organy nie podjęły wszelkich niezbędnych korków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa). W tej sytuacji uznać należało, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia dawały podstawę do ich uchylenia, co orzeczono na podstawie 145 § 1 pkt 1c) wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mającej zastosowanie do niniejszej sprawy w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.