II SA/Wr 149/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi J. W. [...] na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 stycznia 2023 r. Nr 31/2023 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie wolnostojących konstrukcji służących do eksponowania reklam oddala skargę w całości. Do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zgorzelcu (dalej w skrócie jako: "PINB") wpłynęło zgłoszenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Rejon w Lubaniu, w którym Dyrekcja poinformowała organ nadzoru budowlanego o ustawieniu trzech tablic reklamowych w nienormatywnej odległości od krawędzi jezdni, bez uzgodnienia z zarządcą drogi. Następnie, z akt administracyjnych sprawy wynika, że wyjaśnienia w sprawie konstrukcji złożyła M. w Z., i wskazała, że tablice reklamowe należą do niej, a posadowione są na gruncie prywatnym, należącym do A. Wraz z wyjaśnieniami złożono projekt konstrukcyjno – budowlany konstrukcji. W dniu 18 października 2022 r. podczas kontroli na miejscu PINB ustalił, że na terenie nieruchomości gruntowej znajdują się konstrukcje stalowe z tablicami reklamowymi o wysokości ponad 7 metrów odległości od krawędzi jezdni 11,5 m od ulicy [...]. W takim stanie rzeczy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 PINB w Zgorzelcu wydał w dniu 26 października 2022 r. postanowienie nr 91/2022, którym wstrzymał inwestorowi M. ul. [...], [...] Z. prowadzone roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego – wolnostojących konstrukcji służących do eksponowania reklam na terenie działki ewidencyjnej nr [...], AM – [...], w Ł. oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację pozostałych obiektów budowlanych, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Na rozstrzygnięcie to zażalenie wniosła J. W. – prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą M. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. W zażaleniu podniesiono naruszenie procedury administracyjnej, tj art. 29 kpa poprzez skierowanie postanowienia do podmiotu, który nie istnieje oraz naruszenie prawa materialnego tj art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że instalowanie oznacza jedynie czasowe przytwierdzenie do gruntu oraz art. 5 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i ustalenie, że w danym stanie faktycznym tablica nie spełnia normy określonej w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.c Prawa budowlanego. Po rozpoznaniu zażalenia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie jako DWINB) postanowieniem z dnia 11 stycznia 2023 r., nr 31/2023, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. DWINB w uzasadnieniu kasacyjnego rozstrzygnięcia przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył treść art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej PB). Organ odwoławczy wskazał, że art. 48 PB reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. Od wejścia w życie z dniem 19 września 2020 r. ustawy nowelizującej (ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) art. 48 PB nie dotyczy już nakazu rozbiórki w drodze decyzji administracyjnej, a "jedynie" wstrzymania budowy w drodze postanowienia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ ma przy tym poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację". Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 PB otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie. Inne przypadki samowoli budowlanej i możliwość ich legalizacji regulowane są przepisami art. 49f- 49i oraz art. 50-51 PB. Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w pierwszej kolejności DWINB podniósł, że postępowanie w trybie ww. artykułu prowadzone będzie w sytuacji, w której inwestor zignorował uprawnienia organów architektoniczno-budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody lub braku sprzeciwu na jego realizację, tj. dopuścił się tzw. "samowoli budowlanej". Zatem ustalenie powyższej sytuacji faktycznej jest kluczowe dla możliwości wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 PB, tymczasem PINB nie zgromadził dowodów na potwierdzenie takiej sytuacji w badanym przypadku. DWINB wskazał przy tym, że akta sprawy nie zawierają żadnej korespondencji z właściwym miejscowo organem administracji architektoniczno - budowlanej, czy też wyjaśnień inwestora wykonanego obiektu w tym zakresie. DWINB wskazał, że co prawda organ I instancji powołuje się w uzasadnieniu postanowienia na pewne ustalenia z organami w tym zakresie, jednakże te okoliczności nie mają odzwierciedlenia w przesłanych aktach administracyjnych dotyczących badanego obiektu na przedmiotowej nieruchomości. Pewne informacje zapewne PINB posiada z innych postępowań prowadzonych w podobnym przedmiocie jednakże, dopóki nie znajdą one odzwierciedlenia w aktach sprawy dopóty nie można uznać takich ustaleń za materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a tym samym wywodzić z niego właściwego stanu faktycznego. Dodatkowo wskazano, że w sprawie nie ustalono inwestora robót. W aktach sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów, wedle którego właścicielem działki jest A. sp. Z o.o. w P., tymczasem zobowiązanym w postanowieniu jest M. w Z. Dodatkowo wskazano, że w celu właściwego zastosowania przepisów Prawa budowlanego i kwalifikacji wykonanych robót budowlanych należało ustalić okres budowy badanego obiektu, czego w sprawie również zabrakło. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na pominięcie stron postepowania, czyli podmiotów które mają interes prawny w sprawie, jak choćby właściciela nieruchomości. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy wykluczył możliwość zastosowania art. 136 kpa w zw. Z art. 144 kpa i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na kluczowe braki w materialne dowodowym, uniemożliwiające nawet ustalenie kręgu, do których winno być skierowane rozstrzygnięcie. Nakazując uzupełnienie we wskazanym zakresie materiału dowodowego, DWINB wydał rozstrzygnięcie kasacyjne. Nie godząc się z takim postanowieniem DWINB J. W. wniosła na nie skargę do tutejszego sądu. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu (tak jak w zażaleniu) naruszenie prawa materialnego tj art. 29 ust. 3 pkt 3 lit c Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że instalowanie oznacza jedynie czasowe przytwierdzenie do gruntu oraz art. 5 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i ustalenie, że w danym stanie faktycznym tablica nie spełnia normy określonej w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.c Prawa budowlanego. W obszernym uzasadnieniu skargi wywodzono, że konstrukcje reklamowe w niniejszej sprawie (nośniki reklamowe) nie są budowlą i nie są trwale związane z gruntem, obciążone są bloczkami betonowymi, a zainstalowane zostały przez dwóch pracowników, co wyklucza możliwość zakwalifikowania ich jako obiektów budowanych. W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, czego zdaje się nie zauważać skarżąca, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest orzeczeniem kasatoryjnym – uchyliło zaskarżone w drodze zażalenia postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Na dzień wnoszenia zatem skargi nie istniało żadne orzeczenie administracyjne, nakazujące skarżącej wstrzymanie robót budowanych czy też nakazujące rozbiórkę konstrukcji nośników reklamowych będących przedmiotem postępowania. Zatem zarzuty podnoszone w skardze odnoszą się w istocie do orzeczenie pierwszej instancji, które zostało uchylone postanowieniem DWINB, z uwagi na braki w materiale dowodowym uniemożliwiające ustalenia w ogóle możliwości zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego oraz określenie do podmiotu do którego skierowane powinno być orzeczenie w sprawie. Zgodnie z art. 144 k.p.a w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 kpa, do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Kwestią zatem zasadniczą w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 kpa (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 kpa uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. W okolicznościach kontrolowanej sprawy z całą pewnością wystąpiły istotne braki dowodowe, uniemożliwiające nie tylko rozpoznanie sprawy merytorycznie przez organ drugiej instancji, ale również przeprowadzenie uzupełniającego postepowania wyjaśniającego. Nie ustalono bowiem w pierwszej instancji kwestii kluczowych dla wydania rozstrzygnięcia, w tym okresu w jakim konstrukcje zostały posadowione oraz stron postępowania, w tym również inwestora robót. Rozpoznanie sprawy merytorycznie przez organ drugiej instancji oznaczałoby więc w istocie przeprowadzeniem postepowania dowodowego w całości, co w konsekwencji doprowadziłoby do pozbawianie strony jednej instancji administracyjnej. Postanowienie wydane w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji podjęte zostało na podstawie art. 48 ust. 1, 2 i 3 PB, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. Według ust. 3 przepisu, należy pouczyć adresata nakazów o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Zatem w momencie podjęcia takiego postanowienia organy nadzoru budowlanego muszą już dysponować wystarczającymi dowodami pozwalającymi stwierdzić kwestię zasadniczą w sprawie, a więc stan obiektu budowlanego stanowiący rezultat samowolnych robót budowlanych. Tylko pod takim warunkiem możliwe jest dokonanie wiarygodnej identyfikacji zakresu samowolnych robót umożliwiającej ich prawidłową kwalifikację prawną. Nie bez znaczenia jest również ustalenie przynajmniej przybliżonej daty samowolnego wykonania robót budowlanych. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, aktualne brzmienie przepisu obowiązuje od 19 września 2020 r. Jest również oczywiste, że ponad wszelką wątpliwość, organy ustalić muszą inwestora, a więc podmiot do którego skierowany będzie wydany nakaz. Rozpoznając sprawę w pierwszej instancji, jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, organ nie sprostał opisanym wymaganiom. Brak jest w aktach sprawy dowodów potwierdzających okoliczność, że inwestorem robót była skarżąca. Brak jest dowodów potwierdzających jakikolwiek tytuł prawny skarżącej do nieruchomości na której posadowiono konstrukcje. Co istotne, zasadnie również organ odwoławczy wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że istotnie inwestorem jest skarżąca, to organy nadzoru budowlanego nie mogą pominąć przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie innych stron postępowania, tj. właściciela nieruchomości, jeżeli okazałby się nim inny niż inwestor podmiot. W żaden sposób nie ustalono również daty powstania konstrukcji, co determinuje możliwość zastosowania w sprawie prawidłowych przepisów. W kontrolowanej sprawie materiał dowodowy nie pozwalał więc na podjęcie rozstrzygnięcia. Również rozpoznawanie zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących kwalifikacji przeprowadzonych robót, jawi się – wobec daleko idących braków dowodowych w postępowaniu – jako przedwczesne. Organ odwoławczy w sposób poprawny uzasadnił treść rozstrzygnięcia, zarówno wykazując naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania z ich jednoczesnym wskazaniem, jak również wykazało, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji zawarł ponadto prawidłowe – i odnoszące się do wskazanych przezeń uchybień procesowych - wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stąd też nie został naruszony art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego, skargę jako niezasadną, należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2023 r. poz. 259) oddalić.