II SA/Wr 1499/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia 29 maja 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 2 pkt 2 Statutu Gminy B. stanowiącego załącznik do uchwały (...) z dnia 19 kwietnia 2000 r. Rady Gminy B. w sprawie uchwalenia statutu Gminy B. - oddala skargę. Wojewoda O. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 maja 2000 r. (...) na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdził nieważność zapisów par. 2 pkt 2 oraz części par. 6 obejmującego wyrazy "w tym przedsiębiorstwa" - Statutu Gminy B. stanowiącego załącznik do Uchwały (...) Rady Gminy w B. z dnia 19 kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy B. z powodu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zapisano, iż Rada Gminy B. w dniu 27 kwietnia 2000 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia statutu Gminy B. Zapis par. 2 pkt 2 statutu Gminy B. stanowiącego załącznik do uchwały brzmi: "Gmina B. jest zamieszkała w większości przez ludność narodowości polskiej i niemieckiej oraz ludność innych narodowości, cała ta ludność stanowi wspólnotę samorządową zamieszkałą na terytorium 12 sołectw". Wykaz sołectw stanowi załącznik nr 1 do statutu. Zapis ten jak podkreślił Wojewoda O. rażąco narusza prawo, bowiem regulacja stwierdzająca fakt zamieszkiwania w gminie ludności różnych narodowości stanowi rozszerzającą interpretację art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i dookreślenie postanowieniami nie związanymi z ustrojem gminy jaka ludność zamieszkuje gminę. Nadto wskazano, iż zapis par. 6 statutu obejmujący wyraz "w tym przedsiębiorstwa" sprzeczny jest z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzedzone uchwałą (...) z 23 czerwca 2000 r. w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego przedmiotowego rozstrzygnięcia wniosła Gmina B. W skardze tej domagano się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody O. w części dotyczącej par. 2 pkt 2 załącznika do uchwały (...) Rady Gminy B. z dnia 19 kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy B. W motywach skargi zauważono iż bardzo lakoniczne i jednozdaniowe uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do par. 2 pkt 2 załącznika do przedmiotowej uchwały narusza art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest ono bowiem wystarczające. Nie wskazano w nim precyzyjnie ani faktów, ani dowodów, na jakich oparł się organ nadzorczy, ani też nie wytłumaczono wyboru podstawy prawnej, która przesądziła o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy w B. Ponadto podniesiono, iż stanowisko Wojewody jest niesłuszne także z innych powodów. Zapis o składzie ludnościowym Gminy B. jest stwierdzeniem faktu. Stwierdzenie faktu nie może być naruszeniem prawa. Zdaniem Gminy Wojewoda nie podważa prawdziwości tego faktu. Gminę B. bowiem w istocie zamieszkuje ludność narodowości polskiej, niemieckiej oraz innych narodowości. Organ nadzoru przyjmuje jednak nietrafnie, że jest to rozszerzająca interpretacja art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca Gmina zgadza się z ustaleniem organu nadzoru, że omawiany przepis statutu zawiera "dookreślenie" charakteryzujące ludność Gminy B., jednakże przyjmuje, że takiego "dookreślenia", jako zwykłego stwierdzenia istniejącego stanu faktycznego, nie można kwalifikować jako naruszenia prawa. W tej sytuacji jak przyjęto nie zachodzi tu tym bardziej sprzeczność z prawem, o którym stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako o jedynej przesłance stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Stąd też zdaniem Gminy konsekwencja prawna w postaci stwierdzenia nieważności, zastosowana wobec tego zapisu, nie ma podstaw prawnych. Zgodnie z art. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową /ust. 1/, a ilekroć w tej ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium /ust. 2/. Gmina jest zatem prawnie zorganizowanym terytorialnym związkiem osób określonym w ustawie jako wspólnota samorządowa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o ustroju gminy stanowi jej statut. Według art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/, regulującego dostosowanie struktur i środków administracyjnych do zadań społeczności lokalnych, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie /ust. 1/. W efekcie powołane regulacje dają gminom możliwość indywidualizowania swych rozwiązań ustrojowych. Statuty gmin zawierają zatem nie tylko elementy obligatoryjne, wynikające z nałożonych na gminę obowiązków ustawowych w przedmiocie statutowym. Statuty mogą także zawierać inne regulacje, o charakterze indywidualizującym określoną gminę. Jak dalej wywiodła skarżąca Gmina w praktyce statuty gmin precyzują obydwa podstawowe elementy gminy - ludnościowy i terytorialny. Nie było to nigdy zakwestionowane w publikowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Statut wzorcowy powiatu, stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 listopada 1998 r. w sprawie wzorcowego statutu powiatu /Dz.U. nr 146 poz. 957/ przyjmuje nawet wprost w par. 1, że: "Powiat (...) zwany dalej "powiatem", stanowi lokalną wspólnotę samorządową tworzoną przez mieszkańców powiatu oraz terytorium obejmujące: 1/ miasta: (...) 2/ gminy: (...). Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy /art. 7 ust. 1/; gmina wykonuje ponadto zadania zlecone z zakresu administracji rządowej jako ustawowo zlecone zadania obowiązkowe bądź też dobrowolne, przejęte na podstawie porozumienia /art. 8/. Wiele z tych zadań ma odniesienie narodowościowe. Przykładowy katalog zadań własnych gminy z art. 7 ust. 1 ustawy, może dotyczyć zadania np. z zakresu oświaty, w tym szkół podstawowych, przedszkoli i innych placówek oświatowo-wychowawczych /pkt 8/, kultury, w tym bibliotek gminnych i innych placówek upowszechniania kultury /pkt 9/. Gmina ze znaczącą liczbą ludności o odmiennej narodowości niż narodowość polska ma w wymienionych zakresach obowiązek wykonywania zadań odbiegających od standardowego pakietu ustalonego dla gminy z ludnością narodowości polskiej. Powołane obowiązki gminy sprecyzowane są w szczegółowych regulacjach prawa administracyjnego. A jako przykład skarżący wskazał ustawę z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./ oraz jeden z aktów wykonawczych do tej ustawy, a mianowicie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 marca 1992 r. w sprawie organizacji kształcenia umożliwiającego podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych /Dz.U. nr 34 poz. 150/. Powołane akty nakładają na gminę jako organ prowadzący szkoły cały szereg obowiązków związanych z zapewnieniem uczniom warunków umożliwiających podtrzymywanie i rozwijanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej oraz własnej historii i kultury. Prawa i obowiązki gminy wynikają także z prawa międzynarodowego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje wysoką rangę niektórym aktom prawa międzynarodowego, stanowiąc w art. 91: 1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. 2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. 3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W przypadku prawa mniejszości niemieckiej, regulowanego międzynarodowoprawnie, to Gmina powołała się w pierwszym rzędzie na traktat między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Federalną Niemiec o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy, podpisany w Bonn dnia 17 czerwca 1991 r. /Dz.U. nr 14 poz. 56/, a w szczególności na przepisy, art. 20 i art. 21 tego traktatu przytaczając ich treść. Z powołanych przepisów traktatowych wynika dla Gminy B. cały szereg obowiązków wobec członków wspólnoty samorządowej narodowości niemieckiej. Zatem jak zaakcentowano przepisy te określają zadania gminy wobec tej grupy ludności. Zobowiązują Gminę B. do ukształtowania ustroju gminnych jednostek organizacyjnych w sposób umożliwiający zaspokojenie specyficznych potrzeb publicznych ludności narodowości niemieckiej. Urzędowe, statutowe dookreślenie ludności narodowości niemieckiej Gminy B. daje zatem tej części gminnej wspólnoty samorządowej możliwość powołania się na swe prawa wobec władz gminy. Stwarza to także Gminie B. formalną podstawę dochodzenia wobec państwa świadczeń z tytułu wykonywania zadań zleconych w zakresie zaspokajania potrzeb publicznych ludności narodowości niemieckiej, wykonywanych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Jest to zatem istotny element dla organizacji i funkcjonowania Gminy B., który został w statucie jedynie zasygnalizowany, a wymagałby dalszej konkretyzacji. Z powyższego wynika zatem, że zgodnie z powołanymi przepisami prawa ustrój Gminy B. powinien uwzględniać element narodowościowy ludności stanowiącej wspólnotę samorządową, jako istotny element ustrojowy wpływający na zakres i specyfikę zadań gminy. Bezzasadne jest zatem stwierdzenie nieważności par. 2 pkt 2 Statutu Gminy B., stanowiącego załącznik do uchwały (...) Rady Gminy B. z dnia 19 kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy B. Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i dodatkowo wyjaśniła, iż mieszkańcy gminy, niezależnie od tego jakiej są narodowości, zamieszkując określone terytorium, z mocy samego prawa tworzą wspólnotę samorządową czyli gminę. Utracić przymiot członka wspólnoty można tylko w wyniku utraty stałego miejsca zamieszkania. Definiując pojęcie gminy ustawodawca posługuje się jedynie dwoma kryteriami tj. mieszkańca i terytorium. Kto zaś jest mieszkańcem gminy, o tym rozstrzyga art. 25 kodeksu cywilnego. Stosownie do tego przepisu jest nim osoba fizyczna, która przebywa na terytorium gminy z zamiarem stałego pobytu, z czego wynika, że nie wystarczy zameldowanie na pobyt stały, konieczne jest bowiem ponadto zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej zamiar. Mieszkańcem gminy jest także cudzoziemiec, który uzyskał pozwolenie na pobyt stały, bez względu na to, czy jest on równocześnie obywatelem innego państwa, czy bezpaństwowcem. Strona przeciwna nie zgodziła się z poglądem skarżącego jakoby jakiekolwiek zadania gminy, czy to określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy też wynikające z innych przepisów miały charakter narodowościowy. Tudzież nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie, iż gmina ze znaczną liczbą ludności odmiennej narodowości niż narodowość polska ma obowiązek wykonywania zadań odbiegających od standardowego pakietu ustalonego dla gminy z ludnością polską. Powoływane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 marca 1992 r. w sprawie organizacji kształcenia umożliwiającego podtrzymywanie i rozwijanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej językowej oraz własnej historii i kultury jako akt wykonawczy określa zaledwie niektóre zadania gminy w zakresie oświaty i wychowania. Skarżący powołuje się na prawa mniejszości niemieckie regulowane międzynarodowoprawnie. Strona przeciwna tych praw nie kwestionuje. Zgadza się, że wobec członków wspólnoty narodowości niemieckiej Gmina B. zobowiązana jest do wykonywania określonych zadań wynikających z przepisów szczególnych. Jednakże kwestionowany przez stronę przeciwną zapis statutu gminy mówi o "ludności innych narodowości", a na okoliczność obrony praw tychże narodowości skarżący nie przedstawił żadnych argumentów ograniczając się wyłącznie do praw ludności narodowości niemieckiej. Konkludując uznano, że w świetle przedstawionych okoliczności twierdzenie skarżącego, iż ustrój Gminy B. powinien uwzględniać element narodowościowy ludności stanowiącej wspólnotę samorządową nie może się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważyły co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych polega na badaniu ich zgodności z prawem a więc zgodności z normami prawa materialnego. Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ gdzie stwierdza się, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa /art. 91 ust. 4 ustawy/. Artykuł 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza przez określenie kategorii wad /istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa/ podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie rozstrzygnięcie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa o samorządzie gminnym wyliczając istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa nie wylicza jednak rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia wad. Wymaga więc wykładni kwestia jaki rodzaj naruszenia prawa można zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do podjęcia przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 5 stanowi, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Ustalenie pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy zatem oprzeć na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W kodeksie tym do istotnych naruszeń zaliczyć należy: - naruszenie przepisów ustrojowych które regulują ustrój i kompetencje organów, - przepisów prawa materialnego, - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda O. rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 maja 2000 r. (...) w szczególności stwierdził nieważność par. 2 pkt 2 statutu Gminy B. stanowiącego załącznik do uchwały (...) Rady Gminy B. z 19 kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy B. z powodu rażącego naruszenia prawa - uznając iż regulacja stwierdzająca fakt zamieszkiwania w gminie ludności różnych narodowości stanowi rozszerzającą interpretację art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i dookreślenie postanowieniami nie związanymi z ustrojem gminy jaka ludność zamieszkuje gminę. Statut gminy zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi o ustroju gminy. Statut będący podstawowym aktem ustrojowym gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym a jego postanowienia są prawem miejscowym. Statut Gminy powinien wyłącznie określać ustrój gminy poprzez uszczegółowienie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź uzupełniać kwestie, które w ustawach nie znalazły prawnych rozwiązań a ustawa tworzy podstawę do takiej regulacji. Jak przyjęto w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. III RN 40/00 /OSNAPU 2001 nr 13 poz. 424/ statut gminy jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy a także nie powinien powtarzać jej przepisów. W świetle powyższego zauważyć należy, iż zapisanie w Statucie Gminy B. w jej par. 2 pkt 2 jaka ludność pod względem narodowościowym zamieszkuje tę Gminę stanowi w ocenie Sądu istotne naruszenie prawa. Zapis statutu jaka ludność pod względem narodowościowym zamieszkuję tę Gminę tworząc wspólnotę samorządową nie należy do rozwiązań ustrojowych jakie powinny znaleźć się w tym akcie prawa miejscowego. To jaka ludność zamieszkuje gminę nie pozostaje bowiem w żadnym związku przyczynowym z ustrojem gminy doprecyzowanym w jej statucie. Natomiast podkreślić należy, iż pojęcie wspólnoty samorządowej nie wymaga dodatkowego doprecyzowania albowiem zostało ono już zdefiniowane w innych aktach prawnych. Według zapisu art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina /art. 163 Konstytucji RP/. Z kolei w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w art. 1 zdefiniowano pojęcie gminy przyjmując, że "mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową /ust. 1/ a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium /ust. 1/". Wspólnotę tworzą zatem osoby trwale z nią związane a więc stale zamieszkujące w danej gminie. Wykładnia celowościowa wskazuje więc wyraźnie na potrzebę utożsamienia pojęcia mieszkaniec gminy z pojęciem osoby stale zamieszkującej na obszarze gminy. Miejsce zamieszkiwania zaś zależne jest od zamiaru a więc od woli konkretnej osoby. Według art. 25 kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Skoro to ogół mieszkańców gminy z mocy prawa a więc bez potrzeby uzewnętrzniania tego faktu w postaci dodatkowego zapisu tworzy wspólnotę samorządową to zbędne jest zamieszczanie w statucie Gminy takiego postanowienia powtarzając tym samym treść art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie dopuszczalne jest zatem takie doprecyzowanie postanowieniami nie związanymi z ustrojem gminy jacy to mieszkańcy i do tego pod względem narodowościowym tworzą wspólnotę samorządową. Na marginesie czynionych rozważań zauważyć należy, iż uszeregowanie narodowościowe w odpowiedniej kolejności może Spowodować zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równouprawnienie wszystkich obywateli wspólnoty pod względem formalnym nie pozwala na dokonywanie jakiejkolwiek klasyfikacji ludności zamieszkującej teren danej Gminy, stąd też nie można tego czynić w przepisie prawa miejscowego. Tak więc wprowadzając do statutu Gminy B. zapis par. 2 pkt 2 naruszono w sposób istotny a przez to rażąco prawo albowiem zapis taki stanowi naruszenie przepisów ustrojowych. Fakt ten w ocenie Sądu pozwalał Wojewodzie O. na stwierdzenie nieważności kwestionowanego przepisu Statutu w ramach podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie to wprawdzie tak jak zauważa to skarżący jest lakoniczne lecz w sposób jednoznacznie prawidłowy i kwintesencjonalny stwierdza, że par. 2 pkt 2 statutu narusza art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stanowi dookreślenie postanowieniami nie związanymi z ustrojem gminy jaka ludność zamieszkuje gminę. W tych warunkach stwierdzić należy, iż skarga oraz jej argumenty okazały się niezasadne. Argumenty strony skarżącej zmierzają do wykazania, iż prawa mniejszości niemieckiej stanowiącej część mieszkańców Gminy B. powinny zostać zaakceptowane w zapisie statutu tejże Gminy co do składu tejże wspólnoty samorządowej, skoro Gmina ma wobec tej mniejszości stosowne powinności. Jednakże zauważyć należy, iż spór w niniejszej sprawie nie dotyczy konstytucyjnie zagwarantowanych praw mniejszości narodowych, które przecież w żaden sposób nie są kwestionowane, lecz prawidłowości zapisów prawa miejscowego rozstrzygającego o ustroju gminy. Dlatego też mając powyższe na uwadze orzeczono o oddaleniu skargi a uczyniono to w oparciu o zapis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.