II SA/Wr 1507/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nakazującej rozbiórkę części garażu we wsi W. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć zł/ tytułem kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. działając na podstawie art. 48 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał B. i P. M. rozbiórkę dobudowanej do budynku gospodarczego na działce nr [...]we wsi W., części garażu wybudowanego bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego przez P. M., wszczętego na wniosek M. C., przeprowadzono w dniu [...]r. przy udziale stron i osób zainteresowanych oględziny nieruchomości, na której zrealizowana została samowolna inwestycja i stwierdzono, że B. i P. M. rozbudowali, będący ich własnością segment budynku gospodarczego, nie dysponując wymaganym pozwoleniem na budowę. Te ustalenia obligowały organ nadzoru budowlanego do nakazania czynności, objętej sentencją wydanej decyzji. Odwołanie od tej decyzji do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniósł P. M., który w uzasadnieniu podania zarzucił, że przed "dobudowaniem przedłużeniem" budynku gospodarczego uzyskał w Urzędzie Gminy informację, że na zamierzoną dobudowę o powierzchni [...] m 2 wystarczająca jest zgoda sąsiadów z obu stron i on taką zgodę uzyskał przy świadkach, którzy ten fakt mogą potwierdzić. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] Nr [...], powołując w jej podstawie prawnej art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia /przez organ I instancji/. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ orzekający wskazał – posługując się ustawowym sformułowaniem – przypadki, w których obiekt budowlany podlega przymusowej rozbiórce, a następnie opisał regulację zawartą w przepisach art. 50 i art. 51 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Następnie odniósł stan faktyczny rozpoznawanej sprawy do tezy orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1996r. /sygn. akt II SA/Wr 236/96, OSP nr 11/1997 poz. 202/ i uznając podobieństwo obu sytuacji stwierdził, że organ I instancji niesłusznie i bezpodstawnie uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia orzeczenia w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, bowiem w sprawie należało zastosować przepisy art. 50 i 51 tej regulacji, podejmując odpowiednie czynności orzecznicze. Z tych względów wydana została w postępowaniu odwoławczym decyzja kasacyjna z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowość tej decyzji zakwestionował M. C. poprzez skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. W skardze zarzucił, że P. M. nie ma jego zgody na piśmie, nie dostał też z Urzędu Gminy pozwolenia na budowę i nie posiada projektu. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wniosku podtrzymał argumentację zastosowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu, uzupełniając ją stwierdzeniem, że zarzuty skargi nie stwarzają żadnych podstaw do zmiany stanowiska zajętego w postępowaniu drugoinstancyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika zatem, w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed 1 stycznia 2004r. zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku prowadzonych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu lub czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące się przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co skutkowało orzeczeniem kasacyjnym, podjętym w stosunku do zaskarżonej decyzji, jako dotkniętej wadą niezgodności z prawem. Decyzją tą D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., działając jako organ odwoławczy uchylił – przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia – decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. /Nr [...]/, wydaną na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane i nakazującą B. i P. M. rozbiórkę obiektu budowlanego, uznając, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, bowiem samowolne działania inwestorów nie polegały na wybudowaniu nowego budynku, ale na rozbudowie budynku o tą część, której rozbiórkę nakazano. Z powołanej przez ten organ argumentacji wynika, że prawnym determinantem decyzji była teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1996r. /sygn. akt II SA/Wr 236/96/. Zważyć jednak należy – niezależnie od tego, że w późniejszym orzecznictwie i literaturze przedmiotu pogląd ten nie został zaakceptowany, a wręcz uznany za błędny, iż wyrok odnosił się do innego stanu faktycznego i akcentował konieczność rozważenia przez organ orzekający o rozbiórce dobudowanej części obiektu budowlanego, jednoczesnego nakazania przywrócenia stanu pierwotnego. Z nie budzących wątpliwości ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że B. i P. M. wybudowali na działce nr [...] we wsi W., budynek /w rozumieniu art. 3 pkt 1 a ustawy – Prawo budowlane/, wykorzystywany jako magazyn i połączyli go z częścią istniejącego segmentowego budynku gospodarczego. Tak kwalifikowana inwestycja mieszcząca się w pojęciu "obiektu budowlanego" – najszerszego pojęcia w prawie budowlanym – nie została uwzględniona w art. 29 powoływanej regulacji, stanowiącym wyczerpujący katalog obiektów /i robót budowlanych/, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Konsekwencją takiego rozwiązania legislacyjnego jest poddanie obiektu wybudowanego przez inwestorów rygorowi art. 28 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30". Jednocześnie wyjaśnić należy, że pojęcie roboty budowlane – zgodnie z art. 3 pkt 7 tej samej ustawy, stanowiącym słowniczek wyjaśnień ustawowych, oznacza m.in. budowę, budowa natomiast zdefiniowania została w art. 3 pkt. 6 powoływanej ustawy jako: wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Tym samym traktowanie przedmiotowego obiektu jako zrealizowanego poprzez rozbudowę obiektu już istniejącego w postaci segmentu gospodarczego /nieprawidłowo określonego przez organy jako stanowiącego własność inwestorów, bowiem ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów aktów notarialnych wynika, że B. i P. M., podobnie jak inni członkowie wspólnoty nabyli udziały równe [...]lub [...]w działce nr [...], zabudowanej budynkiem gospodarczym segmentowym/ nie eliminowało – wobec brzmienia art. 28 ustawy – Prawo budowlane – wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem jego realizacji /budowy/. Zaniechanie tego obowiązku skutkowało koniecznością stosowania do niego art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Wobec jednoznacznego zróżnicowania przez ustawodawcę przedmiotu normowanego przepisami art. 48 i art. 50 wskazanej powyżej ustawy, dokonanego poprzez użycie sformułowania: "W przypadkach innych" niż określone w art. 48 ..." nie jest możliwe zamienne posługiwanie się tymi regulacjami. Przytoczone określenie należy w istocie odczytywać jako dotyczące innych obiektów niż określone w art. 48 ustawy - Prawo budowlane tzn. innych niż te, które "... są w budowie albo zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Wyraźne wskazanie w hipotezie art. 50 ustawy – Prawo budowlane na odmienność sytuacji nim objętych i objętych normą art. 48 tej ustawy, sprawia, że w odniesieniu do obiektów opisanych w art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie można wykorzystać takich instrumentów prawnych, jakie zostały wskazane w art. 50 powoływanej ustawy i w pozostającym z nim w bezpośrednim związku art. 51 tej samej ustawy. Dokonując oceny w przedstawionym powyżej zakresie Sąd podzielił dotychczas prezentowane i zaakceptowane w orzecznictwie stanowisko /np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 20 października 1997r. OPS 3/97, ONSA 1998/1/3/. W tych okolicznościach nie można uznać za zasadne twierdzeń organu odwoławczego i jego sugestii co do sposobu załatwienia sprawy w wyniku jej ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 wskazanej powyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji.