II SA/Wr 1514/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Krupiński asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2004r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 30 czerwca 2000r., nr XXVII/269/2000 w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) orzeka, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Uchwałą z dnia 30 czerwca 2000 r., Nr XXVII/269/2000, Rada Miejska w Nysie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, określiła zasady naliczania opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W uchwale ustalono m. in., iż osoby, które nabędą własność nieruchomości na podstawie art. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r., Nr 65, poz. 746), zwanej dalej ustawą o przekształceniu, uiszczą należność za przekształcenie w wysokościach: 1) 15-krotności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1999 r. przy 5-cio letnim i krótszym okresie użytkowania, 2) 10-krotności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1999 r. przy okresie użytkowania wieczystego trwającym dłużej niż 5 lat i krócej niż 20 lat, 3) 5-krotności opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za 1999 r. przy użytkowaniu wieczystym trwającym 20 lat i dłużej. Uchwałą wprowadzono również możliwość rozłożenia powyższych należności na roczne raty (do 15 lat) oraz przesądzono o waloryzacji rat. Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Okręgowy w Opolu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako że została wydana bez podstawy prawnej. Prokurator zarzucił, iż zaskarżona uchwała stanowi próbę zastąpienia kompetencji ustawodawcy i uzupełnienia luki prawnej powstałej w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. o utracie mocy obowiązującej przepisów regulujących kwestię odpłatności za przekształcenie dotychczasowego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nadto przypomniał, że ustawa o przekształceniu jest odrębnym aktem w systemie prawa, nie związanym z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dlatego też uznanie za niekonstytucyjne niektórych jej przepisów nie może być interpretowane jako automatyczne odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub też jako otwarcie drogi do samodzielnego uregulowania kwestii odpłatności przez gminy w ramach uchwał stanowiących prawo miejscowe. Podobne stanowisko, co do braku podstaw prawnych dokonywania przedmiotowych regulacji przez gminy wyraził Sąd Okręgowy w O. przy rozpatrywaniu sprawy związanej z odmową dokonania wpisu do ksiąg wieczystych przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nysie wniosła o jej oddalenie, powołując się na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który uprawnia Radę m. in. do ustalenia zasad zbywania nieruchomości gminnych a w ramach tego pojęcia mieści się ustalenie zasad naliczania opłat za przekształcenie. Było to możliwe, bo sporną materię nie regulowały ani uchwały, ani też obowiązujące przepisy. Nadto podkreślono, iż wbrew stanowisku Sądu Okręgowego w O., wyrażonym w wyroku, na który powołuje się skarżący, w przedmiotowej sprawie nie doszło do określenia "ceny" za przekształcenie a jedynie do ustalenia "opłaty", co jest zgodne z przepisami ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W dniu 3 marca 2004 r. wpłynęło do Sądu Administracyjnego w Opolu. pismo Rady Miejskiej w Nysie z wnioskiem o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała została uchylona i z dniem 26 stycznia 2002 r. utraciła moc obowiązującą Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72, poz. 652), tut. Sąd. Pomimo ustalenia, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Nysie została uchylona i z dniem 26 stycznia 2002 r. utraciła moc obowiązującą, Sąd prezentuje pogląd, iż okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym postępowania przed Sądem. Uchylenie uchwały oznacza, iż od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, nie wywołuje ona skutków prawnych. Nie można jednak pominąć faktu, że przedmiotowa uchwała w okresie jej obowiązywania wywołała określone skutki prawne, gdyż w oparciu o zawarte w niej regulacje dokonywano decyzjami administracyjnymi ustalenia wysokości opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego, przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Przesądziło to o konieczności poddania zaskarżonej uchwały kontroli Sądu, gdyż wydanie wyroku stwierdzającego jej nieważność zniosło skutki uchwały od początku jej obowiązywania, dając możliwość weryfikacji decyzji wydanych w sprawach indywidualnych, które uczyniły m. in. z zaskarżonej uchwały podstawę prawną rozstrzygnięć. W tej sytuacji wydanie wyroku przez Sąd jest jak najbardziej celowe. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku Rady Miejskiej w Nysie o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Nie uznano również za dopuszczalne cofnięcie skargi przez skarżącego. Co prawda zgodnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) cofnięcie skargi wiąże sąd, jednak można odmówić uwzględnienia żądania skarżącego w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu albo gdy cofnięcie skargi zmierza do obejścia prawa. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z pierwszą z wymienionych przesłanek. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej uchwały pod kątem zgodności z prawem wykazała, że uchwała ta narusza prawo w sposób istotny. W pierwszym rzędzie należało wyjaśnić kwestię formalną, dotyczącą ograniczenia w czasie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, które to ograniczenie – na mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – obowiązywało w dacie wydania uchwały. Nowelizacja cytowanej ustawy, która weszła w życie 15 lipca 2000 r. (art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 48, poz. 552), zniosła w odniesieniu do aktów prawa miejscowego ograniczenie wykluczające możliwość ich wyeliminowania z obrotu prawnego po upływie roku od dnia podjęcia. Nowa regulacja, wobec braku odmiennych ustaleń w przepisach, ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia. Wobec tego Sąd mógł w przedmiotowej sprawie, uznając skargę za zasadną, orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Przechodząc do meritum sprawy, należy stwierdzić, że uchwała Rady Miejskiej w Nysie błędnie została oparta jedynie na przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Jest to przepis kompetencyjny i nie może stanowić wyłącznej podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. Akty te mocą art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), zwanej dalej Konstytucją - zaliczone zostały do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w ograniczonym przedmiotowo i terytorialnie zakresie. Mogą być wydawane przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji), a więc w oparciu o upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej albo też w oparciu o art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu za okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Rada Miejska w Nysie mogła podjąć uchwałę w przedstawionych sprawach pod warunkiem, że ustawy szczególne nie odebrały jej tych kompetencji. W rozpatrywanej sprawie, zaskarżoną uchwałą, ustalono zasady naliczania opłat za przekształcenie użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, co w konsekwencji miało niejako "uzupełnić" lukę prawną ustawy o przekształceniu, która powstała w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 352) o uznaniu za niekonstytucyjne przepisów regulujących kwestię odpłatności za przekształcenie. Kwestia ta, do czasu wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o przekształceniu (ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności – Dz. U. Nr 72, poz. 749), tj. od dnia 28 lipca 2001 r. jest regulowana w drodze ustawy, zatem nie jest możliwym wyprowadzenie wniosku o prawie gminy do jej uregulowania przepisami "własnymi". Żaden przepis rangi ustawy nie dał gminie takich kompetencji. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne a do takiej sytuacji doszło, gdyż zaskarżona uchwała utraciła ważność dopiero z dniem 26 stycznia 2002 r., tak więc kilka miesięcy funkcjonowały w obrocie prawnym dwa źródła prawa, odmiennie regulujące tę samą materię. Powyższe wywody pozwalają na wysnucie wniosku, iż zaskarżoną uchwałę wydano bez podstawy prawnej, a nadto dopuszczono się naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał. Są to wady, które należy zaliczyć do istotnych naruszeń przepisów, skutkujących konieczność orzeczenia – po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – nieważność przedmiotowej uchwały. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku uzasadnia treść art. 152 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.