II SA/Wr 1543/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: referent Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego postanawia: umorzyć postępowanie. Przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], który działając na podstawie art.36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414), na wniosek inwestorów H. i H. S. zmienił decyzję z dnia 27 grudnia 1999r. zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami, na działce nr A k.m.[...], położonej w S. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podzielił ustalenia faktyczne i prawne Starosty [...]. Z tym stanowiskiem nie zgodził się W. Z. i w skardze do Sądu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący decyzji zarzucił uchybienia natury formalnoprawnej w postaci naruszenia zasady legalizmu, poprzez przekroczenie uprawnień urzędnika, oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz istotne naruszenie przepisów prawa budowlanego i w konsekwencji naruszenie innych norm prawnych rangi ustawowej, a nawet konstytucyjnej poprzez pozbawienie praw nabytych, jak też błąd w ustaleniu stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż stosując prawo administracyjne należy respektować normy prawne z innych dziedzin prawa lub innych aktów prawnych o charakterze administracyjnym. Zarzucił, iż niedopuszczalne jest aby urzędnik w zakresie wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który wytworzył pewną lukę prawną w kwestiach związanych z prawem budowlanym i prawami osób trzecich w zakresie prowadzonych inwestycji, zastosował niedozwoloną interpretację, wypełniając lukę prawną. Ponadto zarzucił, że decyzja jest podjęta bez podstawy prawnej. Wskazał także, iż organy administracji publicznej zatwierdzają fakty dokonane, bowiem inwestorzy od początku budowy domu mieszkalnego i garażu realizowali inwestycję niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę, załączając decyzję z dnia 14 sierpnia 2002r, poinformował Sąd, iż po zapoznaniu się z zarzutami skargi w części dotyczącej usytuowania budynku, zmienił swoją ostateczną decyzję, w trybie art. 38 ust 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zatem pozostałe zarzuty skargi w związku ze zmianą decyzji są, w jego ocenie, bezprzedmiotowe. W dniu 28 grudnia 2004 r. skarżący przed rozpoczęciem posiedzenia, na które sprawa została skierowana, cofnął skargę ze względu na jej bezprzedmiotowość wskazując, że jego prawa procesowe są zabezpieczone w sprawie II SA/Wr 2817/02, wnosząc o umorzenie postępowania wywołanego jej wniesieniem. Pełnomocnik uczestników postępowania H. i H. S. - radca prawny- w piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2005 r. wniósł o nieuwzględnienie wniosku skarżącego, a dotyczącego cofnięcia skargi w trybie art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o rozpoznanie merytoryczne przedmiotowej skargi oraz rozpoznanie w trybie art. 135 ustawy, prawidłowości postępowania - legalności działań Wojewody [...] związanego z wydaniem w trybie autokontroli (na podstawie wówczas obowiązującego art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 74 ze zm.), a obecnie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzji z dnia 14 sierpnia 2002 r., którą to organ drugiej instancji w wyniku złożenia przedmiotowej skargi uchylił w całości swoją decyzję ostateczną z dnia [...] i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z powodu istotnego naruszenia prawa procesowego, polegającego w szczególności na: a) istotnym naruszeniu art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, oraz pozbawienia prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań przez stronę skarżącą, jak również zaniechania obowiązku spoczywającego na organie administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, b) istotnego naruszenia art. 75 kpa, art. 77 kpa, art. 78 kpa, art. 79 kpa, art. 80 kpa, poprzez uchylenie się od ustalenia prawdy materialnej, w drodze pozbawienia strony możliwości składania wniosków dowodowych, uchylenia się od przeprowadzenia jakiegokolwiek przewidzianego prawem postępowania dowodowego, c) naruszenia art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepowiadomienie strony o nowych dowodach w sprawie, oraz ograniczenie możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do tych dowodów, d) naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieuzasadnieniu przedmiotowej decyzji w zakresie jakim dowodom dano wiarę, a jakim jej odmówiono, nienależyte uzasadnienie analizy dat będących podstawą do przyjęcia powyższego rozstrzygnięcia w tej sprawie, W zakresie naruszenia prawa materialnego decyzji zarzucił, w szczególności: - nieustosunkowanie się do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), polegające w szczególności na całkowitym pominięciu powyższego przepisu przy ocenie prawnej zaskarżonej decyzji, - niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, a w szczególności skutków prawnych będących w obrocie prawnych decyzji, na podstawie których wykonywane były roboty budowlane, potwierdzone stosownymi wpisami do dziennika budowy. W wyniku określonych zaniechań w postępowaniu administracyjnym przez organy władzy publicznej, doszło do naruszenia art. 7 i art. 32 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483), polegających w szczególności na naruszeniu zasady państwa prawnego oraz równego traktowania obywateli. Podkreślił, iż od momentu wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, uczestnicy postępowania nie mieli doręczonego odpisu skargi, mimo okoliczności, iż decyzja, która została zmieniona przez organ drugiej instancji w ramach postępowania wynikającego z art. 38 ust. 2 uchylonej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w istotny sposób postępowania wpłynęła na konstytucyjne prawo czynnego udziału w każdym rodzaju postępowania czy to administracyjnego, czy sądowego. Dopiero w dniu 28 stycznia 2005 roku po uprzednim wniosku procesowym nastąpiło doręczenie powyższej skargi. Uczestnicy postępowania nie mieli świadomości o skutkach prowadzonego postępowania ze skargi W. Z., a otrzymując decyzję z dnia 14 sierpnia 2002 r. nie mieli świadomości o jej skutkach prawnych, a zaniechanie informowania ich o przysługujących im prawach przez organ II instancji w toku prowadzonego postępowania, doprowadziło do licznych naruszeń prawa proceduralnego, zatem pozostawienie powyższej decyzji poprzez umorzenie niniejszej sprawy byłoby rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, iż doszło do rażącego naruszenia prawa czynnego udziału uczestników postępowania na każdym etapie postępowania administracyjnego jak również sądowo administracyjnego. Dalej pełnomocnik uczestników postępowania, cytując przepisy i powołując się na orzecznictwo NSA wykazuje, że w szczególności doszło do istotnego naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego. Konkludując stwierdził, że wykazane wady proceduralne oraz materialnoprawne postępowania w trybie art. 38 ust. 2 uchylonej ustawy o NSA, uzasadniają wniosek, iż Sąd powinien odmówić swojej zgody na uwzględnienie wniosku skarżącego w trybie art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem jak podnosi się w literaturze przedmiotu, co do zasady skarżący ma możliwość cofnięcia skargi. Jednak w przedmiotowej sprawie takiej czynności nie można dokonać ze względu na wady jakie zostały ujawnione w związku ze zmianą decyzji. Można odmówić uwzględnienia żądania skarżącego dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub stanowiące przyczynę wznowienia postępowania przed organem administracji publicznej. Wniosek taki daje się wyprowadzić, w ocenie skarżących, z treści art. 145 § l pkt l lit. b i pkt 2-3 oraz art. 134 § 2, z których wynika, że w przypadku stwierdzenia tych najcięższych naruszeń prawa, zadaniem Sądu jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Instytucja cofnięcia skargi więc musi zostać skorelowana z uprawnieniami orzeczniczymi Sądu, a w szczególności z zakazem orzekania na niekorzyść skarżącego, który nie obowiązuje w odniesieniu do naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Powyższe wywody potwierdza gramatyczne brzmienie art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższy przepis nakłada na sąd administracyjny, obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga", oznacza zarówno postępowanie zaliczane do trybu zwyczajnego, czyli toczącego się przed organami administracyjnymi pierwszej instancji i drugiej instancji, jak i postępowania nadzwyczajne, a więc w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak też w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, czy też stwierdzenia jej wygaśnięcia. W konsekwencji oraz w związku z uregulowaniem zawartym w art. 126 § l pkt 6, należy przyjąć, że sąd administracyjny jest władny objąć swą kontrolą również akt wydany w postępowaniu wszczętym po zaskarżeniu tego aktu do sądu administracyjnego oraz zastosować wobec nich przewidziane przez ustawę środki w celu usunięcia naruszenia prawa. W kolejnych pismach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący oraz pełnomocnik uczestników postępowania polemizują ze swoimi kolejnymi argumentami, przedstawiając swoje racje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270- z późn. zm. - zwaną dalej Prawo o postępowaniu) skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi jest wiążące dla sądu, chyba że sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Postanowienia art. 60 Prawo o postępowaniu wiążą się z zasadą dyspozycyjności obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym, rozumianą jako przyznanie stronom postępowania sądowego uprawnienia do rozporządzania przedmiotem tego postępowania oraz do rozporządzania uprawnieniami procesowymi. Jednakże cofnięcie skargi podlega kontroli sądu administracyjnego, a skarżący ma w pewnych sytuacjach ograniczoną możliwość zrezygnowania z ochrony prawnej, gdy sąd stwierdzi, że czynność ta zmierza do obejścia prawa lub spowodowałaby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Na tle cofnięcia skargi od decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] zmieniającą decyzję z dnia 27 grudnia 1999r. zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami, na działce nr A k.m. [...], położonej w S., wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż organ II instancji, działając na skutek wniesionej skargi przez W. Z., na podstawie wówczas obowiązującego art. 38 ust. 2 ustawy o NSA (obecnie analogiczny art. 54 ustawy Prawo o postępowaniu), uchylił decyzję własną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] i umorzył postępowanie w sprawie. Sąd nie widzi podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności cofnięcia skargi, skoro z obrotu prawnego została wyeliminowana, w sposób zgodny z prawem, decyzja objęta skargą. Nadto cofnięcie skargi w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] z dnia [...], zdaniem Sądu, nie zmierza do obejścia prawa, ani też nie spowoduje utrzymania w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności, bowiem organ II instancji usunął decyzję, która nie odpowiadała prawu jednocześnie, uwzględniając skargę w całości (skarżący wnosił o jej uchylenie). Należy przyjąć, że uwzględnienie skargi w całości następuje wskutek: - uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy, - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenia o istocie sprawy, - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania I instancji (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2000 r., V SA 2361/99, opubl. LEX nr 79238). Powyższe rozważania, w ocenie tut. Sądu prowadzą do konkluzji, że skarżący skutecznie cofnął skargę. Na marginesie sprawy dodatkowo już - i dla informacji uczestników postępowania – wskazać trzeba, że argumenty podnoszone w ich wniosku wykazującym brak podstaw do cofnięcia skargi, a zmierzające, w ten sposób, do zaskarżenia decyzji uwzględniającej skargę, są chybione. Sąd nie podziela zarzutów wniosku uczestników postępowania, ponieważ nie wykazali jakiegokolwiek pozaprawnego działania organu administracyjnego a w szczególności w zakresie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, gdyż skargę wniósł W. Z., a nie oni, jak też zarzutu dotyczącego zaniechanie informowania ich o przysługujących im prawach przez organ II instancji w toku prowadzonego postępowania, gdyż w decyzji wydanej w trybie art. 38 ustawy o NSA zostali pouczeni o możliwości jej zaskarżenia do Sądu i z prawa tego nie skorzystali. Nie uzasadniony w świetle art. 60 Prawa o postępowaniu należy ocenić pogląd, że Sąd na równi z przypadkami kiedy zachodzą przesłanki nieważności, może nie uwzględnić cofnięcia skargi, jeżeli zachodzą w sprawie przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego. Treść art. 60 Prawa o postępowaniu w sposób jednoznaczny mówi o niedopuszczalności cofnięcia skargi w sytuacji powodującej utrzymanie w mocy aktów i czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten należy czytać łącznie z art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu, czyli badać przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z dyspozycją art. 161 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji postanowienia.