II SA/Wr 1545/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Gminy w Olesno z dnia 24 kwietnia 2002 r., nr XLI/414/02 w przedmiocie radnych 1) stwierdza nieważność uchwały w całości, 2) orzeka, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Miejska w Oleśnie podjęła w dniu 24 kwietnia 2002 r. uchwałę Nr XLI/414/02 w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego – Jerzego Chęcińskiego. W paragrafie 1 uchwały podano, że stwierdza się wygaśnięcie owego mandatu wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji kierownika zakładu jednostki organizacyjnej gminy, tj. kierownika Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Oleśnie Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Miejskiemu w Oleśnie (§ 2), ustalono również, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w okręgu wyborczym Nr 3 w Oleśnie oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt 2 a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z późn. zm.). W ustawowym terminie, w dniu 25 czerwca 2002 r. (data stempla pocztowego) Wojewoda Opolski zaskarżył wyżej opisaną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Wojewody, przedmiotową uchwałę podjęto bez podstawy prawnej, gdyż przepis Ordynacji wyborczej, a mianowicie jej art. 190 ust. 1 pkt 2 a, z mocy art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497), nie obowiązywał w dacie podejmowania uchwały. Przepisy ustawy zmieniającej, obowiązującej od dnia 30 maja 2001 r., uchyliły regulację art. 24 a ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, która przewidywała wygaśnięcie mandatu radnego wskutek nawiązania przez niego stosunku pracy w urzędzie gminy, w którym radny uzyskał mandat oraz na stanowisku kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Jednocześnie ustawa ta dodała do treści Ordynacji wyborczej przepis art. 190 ust. 1 pkt 2 a, mówiący o wygaśnięciu mandatu radnego gdy doszło do naruszenia zakazu łączenia tego mandatu z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, jednak przepis ten wchodzi w życie w czasie kadencji następującej po tej, w trakcie trwania której wprowadzono zmiany. Ta luka prawna nie może być – zdaniem Wojewody – interpretowana na niekorzyść osób, których dotyczy. Dlatego też skarżący zarzucił, iż sporna uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rada Miejska w Oleśnie przyznała, iż nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym, jak i Ordynacji wyborczej spowodowały sytuację, w której brak jest przepisów dotyczących osób łączących mandat radnego z wykonywaniem funkcji kierownika jednostki organizacyjnej danej gminy. Podstawę prawną do podjęcia spornej uchwały można jednak wywieść z treści art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który zastrzega do kompetencji rady gminy możliwość regulowania wszystkich spraw pozostających w zakresie działania gminy. Przytoczenie w uchwale błędnej podstawy prawnej, podczas gdy ta de facto istnieje w innym przepisie prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), tut. Sąd. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ramach prowadzonej kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że w sposób istotny narusza ona prawo, powodując, iż koniecznym było stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 pkt 2 a obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 z późn. zm.), zwanej dalej Ordynacją wyborczą, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Przepis ten został dodany do treści art. 190 Ordynacji wyborczej przez art. 8 pkt 9 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497), zwanej dalej ustawą zmieniającą, z tym jednakże zastrzeżeniem, że do końca kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, stosuje się przepisy Ordynacji wyborczej w brzmieniu dotychczasowym, czyli sprzed 30 maja 2001 r. (art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej). Słusznie zatem zauważył Wojewoda Opolski, iż omawiany przepis nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały. Podstawy tej nie przewidywały również regulacje ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), gdyż ustawa zmieniająca uchyliła jej art. 24 a ust. 4, który przewidywał wygaśnięcie mandatu radnego wskutek nawiązania przez niego stosunku pracy w urzędzie gminy, w którym radny uzyskał mandat oraz na stanowisku kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Powstałą sytuację prawną zauważa Rada Miejska w Oleśnie dopiero w swej odpowiedzi na skargę, jednak upatruje podstawy prawnej do podjęcia spornej uchwały w treści art. 18 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to jest z gruntu wadliwe, gdyż przywołany przepis formułuje jedynie generalną zasadę domniemania właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, wymienionych w tym przepisie oraz zastrzeżonych do kompetencji rady gminy w innych ustawach (art. 18 ust. 2 pkt 15). Ogólny, kompetencyjny charakter art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyklucza możliwość uznania go za wyłączną podstawę prawną podejmowanych przez gminę uchwał. Przepisy gminne muszą być zgodne z celami ustawowych upoważnień i nie mogą przekraczać granic zakreślonych upoważnieniami. W ustępie drugim art. 190 Ordynacji wyborczej ustawodawca przesądził, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego wymaga uchwały rady gminy, przy czym przyczyny wygaśnięcia wyraźnie ograniczył do przypadków określonych w treści ustępu pierwszego. Fundamentalną zasadą w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji R. P.) jest zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji R. P.), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Dozwolone są zatem tylko takie działania organów, na które prawo zezwala. W sprawie wygaśnięcia mandatu rada podejmuje deklaratoryjną uchwałę, stwierdzającą jedynie określony stan faktyczny, której wyłączną podstawę stanowi przepis art. 190 Ordynacji wyborczej, bez potrzeby powoływania się na przepis art. 18 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Z treści bowiem tego pierwszego przepisu wynika właściwość rady do stanowienia uchwały w przedmiotowym zakresie. Skoro jednak – z powodów przedstawionych powyżej – w dacie podjęcia skarżonej uchwały przesłanka wygaśnięcia mandatu określona w treści art. 190 ust. 1 pkt 2 a Ordynacji wyborczej nie miała zastosowania do radnego Jerzego Chęcińskiego a jednocześnie nie wystąpiła żadna z innych sytuacji objętych treścią art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej, należało uznać, że badana przez Sąd uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Ten rodzaj naruszenia, jako istotna wada ocenianego aktu, powoduje jego nieważność (patrz także: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA / Wr 1798 / 99 – LEX nr 49428). Z tego też powodu, jak i z uwagi na wyżej opisane naruszenie zasad konstytucyjnych, Sąd postanowił, jak w sentencji, po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcia w punkcie drugim wyroku dokonano w oparciu o treść art. 152 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.