II SA/Wr 155/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. Ś. z dnia (...) sierpnia 2018 r., nr (...) w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. stwierdza nieważność § 10 ust. 3 pkt 1 lit. b, § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 13 ust. 4 pkt 10 lit. c, § 14 ust.1 pkt 2, § 14 ust. 3 pkt 14 lit. b zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia (...) stycznia 2019 r. Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. Ś. z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K.. Skarżący na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018 r. poz. 994 ze zm.) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2018 r. poz. 1302 ze zm.) wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności § 10 ust. 3 pkt 1 lit. b, § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 13 ust. 4 pkt 10 lit. c, § 14 ust. 1 pkt 2, § 14 ust. 3 pkt 14 lit. b uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w Ś. Ś. z dnia (...) sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., zwanej dalej "uchwałą"; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Radzie Miejskiej w Ś. Ś. zarzucono podjęcie § 10 ust. 3 pkt 1 lit. b , § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 13 ust. 4 pkt 10 lit. c, §14 ust. 1 pkt 2, §14 ust. 3 pkt 14 lit.b uchwały z istotnym naruszeniem art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), polegającym na naruszeniu ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ś.Ś. przy sporządzaniu miejscowego planu. W uzasadnieniu skargi, Wojewoda (...) wskazał, że zgodnie z rysunkiem Studium, tereny objęte opracowaniem przedmiotowego planu ( 1MN/U i 2 MN/U) zostały zlokalizowane na terenie oznaczonym w Studium jako MNR – tereny zabudowy mieszkaniowo- gospodarczej. W myśl zapisów Studium (strona 96) na terenach zabudowy mieszkaniowo – gospodarczej nie dopuszcza się lokalizowania jako przeznaczenie podstawowe funkcji usługowej. Dopuszcza się ją jedynie jako funkcję uzupełniającą. Jako funkcje dominujące na tych terenach wskazane są: zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowo – usługowa. Tymczasem w przedmiotowym planie miejscowym, zarówno dla terenu 1MN/U jak i dla terenu 2MN/U, jako jedno z przeznaczeń podstawowych ( oprócz prawidłowo ustalonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowo – usługowej) ustalono zabudowę usługową - §13 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz §14 ust. 1 pkt 2 uchwały. Kolejno, skarżący organ podkreślił, że w § 12 ust. 4 pkt 10 lit. c i § 14 ust. 3 pkt 14 lit. b uchwały dopuszczono dla budynków inwentarskich, gospodarczych i garaży dach pulpitowy oraz dwuspadowy symetryczny o nachyleniu głównych połaci dachowych od 12 ˚ - 35 ˚. Natomiast w Studium (str. 101) ustalono, że "budynki gospodarcze, budynki inwentarskie i garaże wolnostojące mogą być wyłącznie parterowe i winny mieć formę dachu odpowiadającą formie dachu budynku mieszkalnego" . Parametry przyjęte w planie miejscowym dla dachów budynków mieszkalnych to dachy strome, dwuspadowe, symetryczne, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 38˚ do 45˚ z zastrzeżeniem, że dla budynku objętego ochroną – dach istniejący do zachowania lub odtworzenia zgodnie z historycznym pierwowzorem ( §13 ust. 4 pkt 10 lit. a oraz § 14 ust. 3 pkt 14 lit.a uchwały). Tak więc ustalenia w miejscowym planie dotyczące dachów budynków mieszkalnych i budynków gospodarczych/ garaży różnią się, co stoi w sprzeczności z ustaleniami Studium. W dalszej części skargi, skarżący odniósł się do § 10 ust. 3 pkt 1 lit. b uchwały, w którym ustalono, że ilość miejsc parkingowych na terenach usług wynosi 1 miejsce na każde 50 m2 powierzchni użytkowej i wyjaśnił, że w Studium (str.101) przyjęto 1 miejsce postojowe na 40 m2 usług. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi za zasadną w zakresie punktu 1 i 3 i oddalenie skargi w zakresie punktu 2 oraz odstąpienie od obciążenia Gminy Ś. Ś. kosztami postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ podzielił argumentację zawartą w skardze, dotyczącej niezgodnego ze Studium dopuszczenia funkcji usługowej na terenie 1MN/U i 2MN/U i punktu 3 dotyczącego zbyt niskiego – względem ustalonego w Studium – wskaźnika ilości miejsc parkingowych na terenach usług. Odnosząc się do argumentów odnośnie punktu 2, zawartych w skardze Wojewody (...), Rada Miejska w Ś. Ś.wyjaśniła, że zapis w Studium został sformułowany jako sugestia – "budynki gospodarcze, budynki inwentarskie i garaże wolnostojące mogą być wyłącznie parterowe i winny mieć formę dachu odpowiadającą formie dachu odpowiadającą formie dachu budynku mieszkalnego". W zmienionym planie miejscowym dla wsi K., ustalono w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego "następujące warunki kształtowania obiektu o funkcjach pomocniczych: a) stosować dach dwuspadowy symetryczny lub pulpitowy o nachyleniu połaci w granicach 12 ˚ - 35 ˚, b) dopuszcza się inne pokrycie niż dachówka pod warunkiem zastosowania matowego materiału zadaszenia, koloru czerwonego ( w ciemnym odcieniu)". Organ gminy podał, że pozostawiono powyższe ustalenia w zakresie dachów dla obiektów pomocniczych – inwentarskich, gospodarczych i garaży, gdyż kąt 38 ˚ do 45 ˚ jest bardzo wąskim przedziałem dla dachu i w przypadku budynków o funkcji pomocniczej bardzo nie ergonomicznym, gdyż tworzą się nieużytkowe przestrzenie poddasza. Dlatego też organ wniósł o oddalenie skargi w zakresie punktu 2 i uznanie go jako nieznacznego naruszenia prawa. Ponadto Rada Miejska w Ś. Ś. wniosła również o nieobciążanie Gminy Ś. Ś. kosztami postępowania z uwagi na to, że Gmina częściowo podziela argumentację organu nadzorczego, a nadto naruszenie prawa nie jest rażące. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 tj.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151). Wojewoda D. jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.; w skrócie "u.s.g.") wywiódł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda D. w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego zaskarżył ją w trybie art. 93 u.s.g. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, zatem uchwała objęta jest zakresem art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowa-nia przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to konkretne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą cechować się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazana w powyższym przepisie podstawa nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku spełnienia conajmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy których doprecyzowanie i uszczegółowienie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże zatem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych oraz założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście, postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Podkreślić należy, że plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. oraz § 4, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233 dalej jako rozporządzenie planistyczne) już na tym etapie następuje przeznaczenie (w ramach wydzielonych granic) określonego terenu na konkretne funkcje inwestycyjne, jak również dla tego terenu następuje określenie maksymalnych i minimalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Realizacja ustaleń zawartych w studium następuje przez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których treść nie może naruszać ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ustawy). Zatem ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów (art. 9 ust. 4 ustawy). Dlatego zasadne jest wyrażone w orzecznictwie stwierdzenie, że instrumentarium prawne przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym składa się na swojego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza granice w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej jak i obywateli, ustalanie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2013 r., II SA/Go 432/13). W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego, powinno się więc postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., II OSK 1825/12; z 11 września 2012 r., II OSK 1408/12; z 15 listopada 2011 r., II OSK 2080/11; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., II SA/Kr 834/12; wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2012 r., II SA/Ol 199/12). Wynikają z tego określone skutki dla "władztwa planistycznego" gminy, wyłączając w jego ramach zupełną dowolność. Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że w skardze trafnie podniesiono, że zaskarżona uchwała w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ś. Ś.. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził nieważność § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, który narusza art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Treść studium wyklucza bowiem możliwość ustanowienia na terenach zabudowy mieszkaniowo – gospodarczej oznaczonej jako przeznaczenie podstawowe funkcji usługowej. Zgodnie ze Studium ( strona 96) na terenach zabudowy mieszkaniowo gospodarczej jako funkcja dominująca wskazane zostały: zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowo – usługowa. Funkcja usługowa może zostać ustanowiona jedynie jako funkcja uzupełniająca. Sąd podzielił również przedstawione w skardze stanowisko Wojewody (...) odnośnie § 12 ust. 4 pkt 10 lit. c oraz § 14 ust. 3 pkt 14 lit. b zgodnie, z którym dopuszczono dla budynków inwentarskich, gospodarczych i garaży dach pulpitowy oraz dwuspadowy symetryczny o nachyleniu głównych połaci dachowych od 12 ˚ - 35 ˚. Natomiast w Studium (str. 101) ustalono, że "budynki gospodarcze, budynki inwentarskie i garaże wolnostojące mogą być wyłącznie parterowe i winny mieć formę dachu odpowiadającą formie dachu odpowiadającą formie dachu budynku mieszkalnego". Parametry przyjęte w planie miejscowym dla dachów budynków mieszkalnych to dachy strome, dwuspadowe, symetryczne, o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 38˚ do 45˚. Zastosowanie w zaskarżonej uchwale oraz w Studium odmiennych parametrów uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. W zaskarżonej uchwale ustalono, że ilość miejsc parkingowych na terenach usług wynosi 1 miejsce na każde 50 m2 powierzchni użytkowej, natomiast w Studium ( str. 101) przyjęto 1 miejsce postojowe na 40 m2 usług. Tym samym należy zgodzić się z Wojewodą, że zaskarżona uchwała w zakresie wskaźnika dotyczącego miejsc postojowych dla terenów usługowych narusza ustalenia Studium. W Studium dla wskazanego terenu został szczegółowo określony wskaźnik dotyczący zapewnienia miejsc postojowych. Oznacza to, że Rada nie może wprowadzić innego wskaźnika miejsc parkingowych. Wyjaśnienia Rady zawarte w odpowiedzi na skargę wskazujące, że zastosowanie wskaźnika w uchwale służyło jego ujednoliceniu, gdyż taki wyznacznik jest najczęściej stosowanym w planach miejscowych dla tego typu terenów nie znajduje uzasadnionych podstaw, ponieważ wskaźnik został określony w oparciu o inne kryteria niż w studium, co stanowi wyraźne naruszenie jego ustaleń. Wprowadzenie w planie miejscowym sformułowań dotyczących liczby miejsc parkingowych, które są niezgodne ze Studium, a które według art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowią obligatoryjny element ustaleń planu, w świetle art. 28 u.p.z.p. uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w części uregulowanej w § 10 ust. 3 pkt 1 lit.b. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. orzekł jak w sentencji wyroku.