II SA/Wr 155/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 15 stycznia 2024 r. Nr IF-O.7840.1.188.2022.MS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 15.06.2024 r. (nr IF-O.7840.1.188.2022.MS), którą uchylono decyzję Starosty Powiatu Wrocławskiego z 13.05.2022 r. (nr 1417/2022), wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu oraz drogami wewnętrznymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb K., gmina K.(1). Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. S. wystąpił 14.01.2022 r. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na opisaną wyżej budowę. Decyzją z 13.05.2022 r. Starosta uwzględnił wniosek i zatwierdził przedłożony projektu zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwoleniu na budowę. Od tej decyzji, pismem z 09.06.2022 r., odwołanie wniosła Z. S. Wojewoda, po wcześniejszym wezwaniu odwołującej, pozostawił odwołanie bez rozpoznania z uwagi na nieskuteczność jego wniesienia spowodowaną brakiem podpisania odwołania przez odwołującą, o czym zawiadomił pismem z 30.09.2022 r. W wyniku skargi Z. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26.09.2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 94/23 stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Opisaną na wstępie decyzją z 15.01.2024 r. Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na niezgodność zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezaprojektowanie wewnętrznego układu komunikacji na terenie zainwestowania, brak decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej działki nr [...], zdezaktualizowane oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr [...] oraz brak stosownych decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Nadto zwrócono uwagę na zdezaktualizowaną mapę do celów projektowych oraz na fakt, że pełnomocnikowi Z. S. nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji. M. S. wniósł sprzeciw od tak wydanej decyzji, wnosząc o jej uchylenie, zarzucając Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie: 1). art. 16 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w związku z art. 138 § 2 k.p.a., przez (jednoczesne) niewłaściwe zastosowanie tego unormowania, które to naruszenia wyrażały się w wydaniu przez organ zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w trybie instancyjnym w momencie gdy decyzja organu I instancji była już decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., a tym samym nie mogła podlegać uchyleniu w ramach postępowania odwoławczego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., lecz wyłącznie w sposób przewidziany w zdaniu 2 art. 16 § 1 k.p.a., tj. we wskazanych tym przepisem trybach szczególnych; 2) art. 6 oraz art. 8 k.p.a., albowiem wydane przez organ rozstrzygnięcie z zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym, tj. uchylenie przez Wojewodę ostatecznej decyzji organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (na skutek wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego bezczynność tego organu i zobowiązującego go do "załatwienia sprawy") w sposób oczywisty i rażący narusza ukonstytuowane tymi przepisami ogólne zasady postępowania administracyjnego, a to zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) . Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z następujących dokumentów: 1) decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 13.05.2022 r. (nr 1417/2022) wraz z klauzulą stwierdzającą ostateczność tej decyzji z dniem 30.01.2023 r. na okoliczność uzyskania przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności oraz urzędowego stwierdzenia ostateczności tej decyzji począwszy od dnia 30.01.2023 r. (prawidłowo jest to data 30.09.2022 r. – uw. Sądu) 2) dzienników budowy wydanych przez Starostę Powiatu Wrocławskiego w dniu 26.10.2023r. o numerach: [...], [...], [...], [...], [...]; [...], [...], [...], które zostały wydane na podstawie decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 13.05.2022 r., na okoliczność realizacji dalszych czynności administracyjnych w celu (w ramach) realizacji ostatecznej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 13.05.2022 r. 3). wydruku księgi wieczystej [...] na okoliczność przysługującego R. S.K.A. prawa własności (m.in.) działek nr [...], [...], [...], [...], [...] sąsiadujących z działkami skarżącego; 4). materiału zdjęciowego obrazującego stan realizacji obiektów budowlanych stanowiących przedmiot ostatecznej decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 13.05.2022 r. na okoliczność przystąpienia przez skarżącego do wykonania praw nadanych mu ostateczną decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z 13.05.2022 r., tj. przystąpienia do realizacji obiektów budowalnych stanowiących przedmiot tej decyzji oraz stan ich realizacji; realizacji na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego (tj. m.in. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]) przez R. S.K.A. analogicznej inwestycji jak inwestycja skarżącego (budowa domów jednorodzinnych). 5) wydruku mapy z Portali W. na okoliczność: realizacji na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego (tj. m.in. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]) przez R. S.K.A. analogicznej inwestycji jak inwestycja skarżącego (budowa domów jednorodzinnych). Wnoszący sprzeciw podniósł, że organ odwoławczy całkowicie pominął uwarunkowania prawne i faktyczne jakie zaistniały w sprawie, które w szczególności odnosiły się do okoliczności wejścia do obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, faktu nabycia przez skarżącego wynikających z tej decyzji uprawnień, faktu urzędowego stwierdzenia ostateczności decyzji oraz dokonania dalszych czynności administracyjnych z uwagi na uzyskanie przez nią przymiotu ostateczności w postaci wydania dzienników budowy. To wszystko powoduje, że nie można zaakceptować sytuacji, w której (nagle) dochodzi do uchylenia takiej decyzji w "zwykłym" trybie instancyjnym (art. 138 § 2 k.p.a. ). Godzi to bowiem w fundamentalne zasady rządzące zarówno postępowaniem administracyjnym, jak i szerzej – tyczące się funkcjonowania całego systemu prawnego, tj. zasady państwa prawa. W wyniku wydania zaskarżonej decyzji dochodzi bowiem do sytuacji, w której strona przez ponad rok dysponuje ostateczną decyzją administracyjną, na podstawie której podjęła szereg czynności faktycznych i prawnych zmierzających do jej wykonania (a w istocie doprowadziła wykonania tej decyzji w znacznym stopniu), a następnie dowiaduje się, że posiadana przez nią ostateczna i wykonalna decyzja zostaje uchylona, w wyniku "reaktywacji" postępowania odwoławczego przed organem II instancji. Niedopuszczalność akceptacji tego rodzaju sytuacji oraz jej następstw zdaje się być oczywista i nie wymagająca szerszego uzasadnienia w świetle takich zasad jak zasad praworządności (art. 6 k.p.a.), zasada pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.c.), zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) czy wreszcie zasada trwałości decyzji (art. 16 §1 k.p.a.). Odnosząc się do wynikającego z wyroku WSA we Wrocławiu zobowiązania organu do "załatwienia sprawy", zdaniem skarżącego, powinno ono być interpretowane w sposób adekwatny do istniejącego w momencie realizacji tegoż zobowiązania stanu faktycznego oraz prawnego danej sprawy. Tym samym organ, po otrzymaniu takiego zobowiązania, uprawniony jest do takiego "załatwienia sprawy" jakie jest proceduralnie dopuszczalne, według stanu na dzień, w którym dochodzi do jej rozpoznania (po wcześniejszym stwierdzeniu jego bezczynności). Ponadto, zdaniem skarżącego, przesądzającym argumentem przemawiającym o słuszności prezentowanego w sprzeciwie stanowiska jest charakter środka ochrony w postaci skargi na bezczynność organu. Taka skarga ma charakter środka bezterminowego, co oznacza że może być wniesiona "w każdym czasie" po dokonaniu przez organ administracji czynności materialno-technicznej w postaci pozostawienia odwołania bez rozpoznania (art. 53 ust. 2b p.p.s.a.). Do stwierdzenia bezczynności organu może zatem dojść "w każdym czasie" (również po wielu latach) od momentu wydania decyzji przez organ I instancji. A skoro tak, to również "w każdym czasie" właściwy Sąd może zobowiązać organ do załatwienia sprawy zgodnie z art. 149 §1-2 p.p.s.a. Według skarżącego, w przedstawionych uwarunkowaniach prawnych może dochodzić do sytuacji, w których po znacznym czasie od momentu uzyskania przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności będzie ona uchylana w trybie instancyjnym, tj. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tylko z tego względu że jedna ze stron, wiele lat po stwierdzeniu ostateczności decyzji organu I instancji, postanowiła wnieść skargę na bezczynność organu, który wcześniej bez rozpoznania pozostawił wniesione przez nią odwołanie. Taka interpretacja w sposób oczywisty i rażący podważałaby zasady pewności obrotu prawnego i prowadziłaby do kuriozalnych wręcz następstw. Wszak uznanie zasadności takiej właśnie wykładni prowadziłoby do tego, że strona która uzyskała korzystną dla siebie decyzję organu I instancji (od której inna strona złożyła odwołanie pozostawione bez rozpoznania) stałaby przed następującym "wyborem": 1) przystąpienia do wykonywania praw udzielonych z decyzji z jednoczesnym przyjęciem na siebie ryzyka, że w każdym czasie organ II instancji (w wyniku sądowego stwierdzenia jego bezczynności organu) może rozpoznać merytorycznie odwołanie, które wcześniej pozostawił bez rozpatrzenia, a tym samym w każdym czasie strona może utracić posiadane na podstawie ostatecznej decyzji uprawnienia (nawet po ich wykonaniu) w zwykłym trybie instancyjnym; 2) zaniechać wykonywania praw przyznanych decyzją, z uwagi na to, że pozostawienie bez rozpoznania odwołania wniesionego przez inną stronę rodzi brak pewności co do tego, czy uprawnienia te ostatecznie nabyła, pomimo iż decyzja o ich przyznaniu stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. W przekonaniu skarżącego jest oczywistym, że przedstawiane "warianty wyboru" dla strony, która uzyskała uprawnienia na podstawie decyzji, której ostateczność została stwierdzona, nie są do przyjęcia w świetle co najmniej kilku ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. w szczególności zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), czy też zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.). W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski wniósł o jego oddalenie. Wojewoda wskazał, że uchybienia, jakimi była dotknięta decyzja organu I instancji wykluczały podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego. Konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w jego zarzutach. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie. Wyklucza tym samym całościową kontrolę legalności postępowania administracyjnego. Jednocześnie należy podkreślić, że ustawodawca nie ogranicza oceny sądu w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem tylko do przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (czyli do weryfikacji, czy organ wyższego stopnia prawidłowo ustalił, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Jak stanowi art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma ocenić istnienie wszystkich przesłanek "do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.". Tym samym oznacza to, że sąd ma prawo ocenić nie tylko przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale również i inne odnoszące się w danej sytuacji do wydania decyzji kasacyjnej. Oczywistym jest zatem, że taka ocena nie może się odbywać w oderwaniu od postanowień całego art. 138 k.p.a., regulującego zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Decyzja organu I instancji może być zatem dotknięta wadą nieważności polegającą na m.in. wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, naruszeniu przepisów o właściwości, naruszeniu reguły res iudicata czy też wydaniu decyzji wobec osoby niebędącej stroną w sprawie (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021 r., s. 505-506). Zaprezentowany pogląd komentatorski został przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w jednym ze swoich orzeczeń wyraźnie stwierdził, że: "sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64e p.p.s.a., skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi również ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." (wyr. NSA z 22.1.2020 r., sygn. akt I GSK 2234/19). Można zatem zająć stanowisko, że wynikające z art. 64e p.p.s.a. zawężenie granic rozpoznania przez sąd środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw, nie zostało przez ustawodawcę zakreślone wyłącznie postanowieniami art. 138 § 2 p.p.s.a. W pojęciu "przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." mieszczą się zarówno przesłanki pozytywne, jak też negatywne, mające bezpośredni wpływ na możliwość wydania takiej decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks, s. 623; K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks, s. 939; J. Jagielski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 6, s. 477-478). Przenosząc powyższe stanowisko na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, Wojewoda błędnie zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem opisane w sprzeciwie zmiany stanu faktycznego, niewątpliwie powinny zostać uwzględnione przez organ II instancji przy rozpatrywaniu złożonego odwołania w kontekście istnienia podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę w zakresie objętym wnioskiem inwestora. Ma to szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, gdy do rozpoznania odwołania doszło po upływie blisko dwudziestu miesięcy od jego wniesienia, zaś inwestor rozpoczął już proces budowlany na podstawie decyzji organu I instancji opatrzonej klauzulą ostateczności. W konsekwencji, organ odwoławczy w opisanych w sprzeciwie okolicznościach sprawy, nie miał podstaw do wydania decyzji na mocy art. 138 § 2 k.p.a., co czyni jego rozstrzygnięcie wadliwym, ale jednocześnie nie odznacza braku postaw do wydania w powtórzonym postępowaniu jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a., a tym samym załatwienia sprawy, do czego organ odwoławczy został zobowiązany prawomocnym wyrokiem tut. Sądu. Z tej przyczyn zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O należnym skarżącemu zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.