II SA/Wr 1568/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Pracy Wczasowo-Turystyczno-Usługowej A Ośrodek Wypoczynkowo-Szkoleniowy w S. G. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 12 września 2002 r. Nr XLI/405/2002 w przedmiocie odpłatnego przeniesienia własności budynków i oddania w użytkowanie wieczyste gruntów na rzecz Krajowego Związku Rewizyjnego Spółdzielni Spożywców A w W. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. W dniu 12 września 2002r. Rada Gminy P. podjęła powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity: Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001r. z późn. zm./ i art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce gruntami /Dz.U. Nr 46, poz. 543/ podjęła uchwałę Nr XLI/405/2002 w sprawie odpłatnego przeniesienia własności budynków i oddania w użytkowanie wieczyste gruntów na rzecz Krajowego Związku Rewizyjnego Spółdzielni Spożywców A w W. W § 1 tej uchwały stwierdzono, "Oddać w użytkowanie wieczyste grunt wraz z odpłatnym przeniesieniem własności znajdujących się na nim budynków na rzecz Krajowego Związku Rewizyjnego Spożywców A w W. - działka nr 396 o powierzchni 0,05 ha – zabudowana budynkiem nr 78 przy ul. L. w S. - działka nr 397 o powierzchni 4,28 ha – zabudowa budynkiem nr 80, 80a i 80b przy ul. L. w S." Wykonanie uchwały powierzono zgodnie z § 2 Zarządowi Gminy. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę uchwałę wniosła Spółdzielnia Pracy Wczasowo-Turystyczno-Usługowa A Ośrodek Wypoczynkowo-Szkoleniowy w S. G., po wcześniejszym wezwaniu Rady Gminy P. do usunięcia naruszenia uprawnienia Spółdzielni. W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, iż: "uchwała Rady Gminy w tej mierze wydaje się jednak prawidłowa." Stanowisko powyższe jest zdaniem skarżącej wadliwe. Uprawnienia Krajowego Związku Rewizyjnego do ustanowienia użytkowania wieczystego Rada Gminy upatruje w umowie z likwidatorem z dnia 10 stycznia 1992 r. na mocy, której Związek Rewizyjny z dniem 1 stycznia 1992 r. przejął w posiadanie sporną nieruchomość. Tymczasem co jest między stronami niewątpliwe Związek Rewizyjny nigdy nie sprawował faktycznego władztwa nad sporną nieruchomością a Ośrodek pozostawał i pozostaje do tej pory w posiadaniu Spółdzielni, która prowadził w nim nieprzerwanie działalność gospodarczą. Rada Gminy traktuje owo przejęcie posiadania jako wstąpienie następcy prawnego w prawa użytkownika likwidowanego związku. W konsekwencji więc należy przyjąć, iż jeśli Krajowy Związek Rewizyjny nie był posiadaczem spornej nieruchomości to tym samym nie wstąpił w prawa użytkownika wieczystego. Skarżąca wskazała na fakt, iż na mocy umowy zawartej ze skarżącą Spółdzielnią w dniu 28 września 1990 r. likwidator Związku Spółdzielni Spożywców A przekazał Spółdzielni w użytkowanie m. in. sporny Ośrodek Szkoleniowo -Wypoczynkowy. Zatem według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. użytkownikiem spornej nieruchomości była Spółdzielnia a nie Krajowy Związek Rewizyjny, który w tym czasie nie istniał. Zgodnie bowiem z treścią Ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 83, poz. 373) dodany został art. 19 ust. 5, który uprawniał po dniu 31 lipca 1991 r. spółdzielnie do zrzeszania się w związkach rewizyjnych nie prowadzących działalności gospodarczej z wyjątkiem działalności instruktażowej i doradczej. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia następstwa prawnego pomiędzy likwidowanym Centralnym Związkiem Spółdzielni Spożywców A, a Krajowym Związkiem Rewizyjnym A. Zgodnie bowiem z treścią art. 205 ust. 2 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) "uwłaszczeniu podlegają następcy prawni spółdzielni o ile spełnione są łącznie 3 przesłanki: po pierwsze, jest to w istocie następca prawny, np. spółdzielnia powstała w wyniku połączenia, podziału itp., po wtóre, następca prawny istniał w dniu 24 grudnia 1992 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniająca ustawę [...]); po trzecie następca prawny istniał w dniu 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie komentowanej ustawy)". Zatem podjęta przez Radę Gminy uchwała narusza uprawnienia skarżącej Spółdzielni, do ustanowienia na jej rzecz jako użytkowania wieczystego. Zaś zlikwidowanie poprzedniego związku spółdzielczego i utworzenie na nowych zasadach innego Związku nie może być traktowane jako następstwo prawne upoważniające do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 205 ust. 2 powołanej Ustawy. Skarżąca wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, iż prawomocną decyzją z dnia 22 maja 2002 roku w sprawie [...] Wojewoda D. stwierdził, że z dniem 27 maja 1990r, nieruchomość zabudowana, stanowiąca własność Skarbu Państwa położona w S. oznaczona jako działki nr 396 o pow. 0,05ha i nr 397 o pow. 4,28ha stała się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością Gminy P. Z roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego wraz z przeniesieniem własności znajdujących się tam budynków wystąpiły: strona skarżąca w dniu 10.02.1994r. oraz Krajowy Związek Rewizyjny Spółdzielni Spożywców A w W. pismem które wpłynęło 27.12.1996r. Zgodnie z art.205 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis art. 204 stosuje się odpowiednio do następców prawnych spółdzielni i związków spółdzielczych, które istniały w dniu 24.12.1992 roku i istnieją w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (1.I.1998r.). W dniu 5 grudnia 1990 roku użytkownikiem przedmiotowych gruntów był A Związek Spółdzielni Spożywców postawiony z mocy ustawy w stan likwidacji. Krajowy Związek Rewizyjny opiera swoje prawa na umowie z likwidatorem z 17 czerwca 1992 roku na mocy, której likwidator CZSS przekazał nieodpłatnie na rzecz Krajowego Związku również w/w nieruchomość (nie będącą własnością ZSS A), a także na podstawie umowy zawartej 10.01.1992 roku między likwidatorem, a tymże Związkiem. Strona skarżąca opiera swe roszczenia na umowie swego poprzednika prawnego. Spółdzielni Pracy WTU A w P. a likwidatorem z 14 lutego 1991 roku. Na mocy tej umowy strona skarżąca od daty jej zawarcia do chwili obecnej zarządzała sporną nieruchomością i prowadziła swą statutową działalność. Równolegle toczy się postępowanie w sprawie sporu pomiędzy stroną skarżącą, a Krajowym Związkiem Rewizyjnym, które dotyczy nieruchomości nie będącej własnością Gminy, a będącej dawniej część składową ZSS A w S. Równoległy spór cywilny rozstrzygnięty został na niekorzyść skarżących z uzasadnieniem, że likwidator nie miał ustawowego obowiązku przekazać stronie skarżącej nieruchomość stanowiącą własność ZSS A. Rada Gminy P. poprzedniej kadencji po uprawomocnieniu decyzji komunalizacyjnej z dnia 22.05.2002r., podjęła zaskarżoną uchwałę o uwłaszczeniu na rzecz Krajowego Związku Rewizyjnego w oparciu o w/w orzeczenia sądowe w sprawie w/w odrębnej nieruchomości. Do sprawy zgłosił udział Krajowy Związek Rewizyjny Spółdzielni Spożywców A w W. jako uczestnik postępowania na prawach strony, wnosząc o oddalenie skargi. Uzasadniając swój wniosek, uczestnik podkreślił, iż istotą sporu jest kwestia, któremu z dwóch spółdzielczych podmiotów ubiegających się o uwłaszczenie nieruchomości przysługuje uprawnienie z art. 204 ustawy o gospodarce gruntami. Z uwagi na wymóg użytkowania gruntów w dniu 5 grudnia 1990 r. (art. 204 ust. 1 ustawy), żaden z dwóch ubiegających się podmiotów przesłanki tej nie spełnia, bowiem skarżąca spółdzielnia osobowość prawną otrzymała w dniu 30.12.1992 r., a uczestnik postępowania zaistniał w dniu 11 grudnia 1991 r. W tej sytuacji uprawnienia podmiotów ubiegających się o uwłaszczenie należy oceniać w świetle postanowień art. 205 ust. 2 cyt. ustawy. Skarżąca - Spółdzielnia Pracy Wczasowo-Turystyczno-Usługowa A Ośrodek Wypoczynkowo-Szkoleniowy w S. G. - nr rejestru sądowego [...] - nie spełnia zdaniem uczestnika wymogów tam określonych. Spółdzielnia ta nie jest następcą prawnym Spółdzielni Pracy Wczasowo-Turystyczno-Usługowej A w P., zarejestrowanej w Sądzie Rejonowym w J. G. pod Nr [...] w zakresie uprawnienia wynikającego z art. 204 ust. 1 do uwłaszczenia nieruchomości, o której mowa w zaskarżonej Uchwale Rady Gminy, gdyż poprzednik prawny Spółdzielnia w P. - nr rejestru [...] – nigdy nie była użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości w S. G. w rozumieniu użytkowania wymienionego w art. 204 ustawy o gospodarce gruntami, a więc nie mogła przekazać następcom prawnym prawa, którego nie posiadała. Gdyby nawet przyjąć, iż Spółdzielnia w P. prawo takie posiadała, to musiałaby w planie podziału składników majątkowych wykazać, której jednostce organizacyjnej prawo to przekazuje (Spółdzielnia w P. dzieliła się na trzy spółdzielnie), skoro zgodnie z art. 111 ustawy Prawo spółdzielcze na spółdzielnię powstającą w wyniku podziału przechodzą prawa wynikające z zatwierdzonego planu podziału majątku, a nie ogół praw. Uchwała o podziale spółdzielni z dnia 9.06.1992 r. prawa użytkowania nieruchomości w S. nie zawiera. Po drugie, wskazał uczestnik skarżąca Spółdzielnia w S. G., jako następca prawny Spółdzielni w P., nie istniała w dniu 24 grudnia 1992 r., skoro jej byt prawny nastąpił dopiero 30 grudnia 1992 r., co wynika wprost z akt rejestrowych. Zdaniem uczestnika uprawnienia KZRSS A w W. z art. 204 w związku z art. 205 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami nie mogą być kwestionowane. Poprzednik prawny - Związek Spółdzielni Spożywców w W. posiadał prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnych z 1951 r., co jest okolicznością bezsporną. Następstwo prawne KZRSS A w zakresie uprawnienia z art. 204 ustawy do wszystkich nieruchomości ośrodka wypoczynkowo-szkoleniowego w S. wynika z przepisu art. 3 ust. 6a ustawy z dnia 20.01.1990 r. o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 30.08.1991 r. o waloryzacji udziałów członkowskich w spółdzielniach i zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 83, poz. 373) oraz umowy realizującej powyższy przepis, zawartej w dniu 10 stycznia 1992 r. pomiędzy Likwidatorem Związku Spółdzielni Spożywców A a Zarządem KZRSS A. KZRSS A, jako następca prawny zlikwidowanego ZSS A, istniał zarówno w dacie 24 grudnia 1992 r., jak i w dacie 1 stycznia 1998 r., co oznacza spełnienie również pozostałych przesłanek art. 205 art. 2 ustawy o gospodarce gruntami. W tym stanie rzeczy zaskarżona Uchwała Rady Gminy w P., uwzględniająca wniosek uczestnika o uwłaszczenie nieruchomości w S., nie narusza prawa. Z powyższych względów wniesiono jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.147 § 1 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Zgodnie jednak z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa, a co w niniejszej sprawie ma miejsce. Podstawy prawne działania organów władzy publicznej wyznacza zaś art.87 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , w myśl którego źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Materialno-prawną podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił przepis art.18 ust.2 pkt.9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm./ i art.204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz.543 ze zm./. Zgodnie z w/w art.18 ust.2 pkt.9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały/, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z cyt. wyżej przepisu art.18 ust.2 pkt.9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym, wynika zatem, że rada gminy wyposażona została jedynie w uprawniania do określania zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi na okres dłuższy niż trzy lata i to tylko wówczas , gdy ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Niewątpliwe jest w sprawie, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest grunt zabudowany, stanowiący własność Gminy P., którego przekazania w użytkowanie wieczyste wraz z przeniesieniem własności znajdujących się na nim budynków domagała się tak skarżąca Spółdzielnia Pracy, jak i uczestnik postępowania Krajowy Związek Rewizyjny Spółdzielni Spożywców A w W. Podstawową zatem regulacją w tym przedmiocie stanowi ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz.543 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, której postanowienia mają charakter szczególny względem ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2001r., sygn. akt I S.A. 920/01 /ONSA 2002/4/152/, stwierdzając, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami , na podstawie których posiadacze mogą dochodzić ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, są przepisami szczególnymi w stosunku do uregulowania zawartego w art.18 ust.2 pkt.9 lit. a/ względem ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. I tak zgodnie z art.1 pkt.1 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Przepis zaś art.204 omawianej ustawy, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały stanowi w ust.1, iż spółdzielni, związkowi spółdzielczemu oraz innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, innych urządzeń i lokali. Zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu./ust.2/. Przeniesienie zaś własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, chyba że obiekty te zostały wybudowane lub nabyte ze środków własnych spółdzielni, związków spółdzielczych oraz innych osób prawnych./ust.3/. Z powyższej regulacji wynika zatem, że jeżeli dany podmiot spełnia warunek określony w cyt. wyżej art.204 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, innymi słowy, gdy zostanie wykazane, że w dniu 5 grudnia 1990r. był użytkownikiem gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, to właściciel nieruchomości na wniosek tegoż podmiotu obowiązany jest do oddania mu gruntu w użytkowanie wieczyste oraz przeniesienia własności znajdujących się na tym gruncie budynków i innych urządzeń w drodze umowy cywilnoprawnej. Powyższe unormowanie nie dawało natomiast Radzie Gminy P. materialnoprawnej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały, a to z tej przede wszystkim przyczyny, że przyznanie spółdzielniom i innym osobom prawnym w cyt. wyżej przepisie art.204 ust.1 ustawy określonego tam roszczenia, ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny. Podjęcie zaś zaskarżonej uchwały dla swej skuteczności wymagało wykazania przez radę Gminy posiadania tego rodzaju kompetencji w formie ustawowej podstawy materialnoprawnej. Podkreślić należy, że w omawianej ustawie o gospodarce nieruchomościami, szczegółowo określono kompetencje organów gminy, tj. rady gminy i zarządu gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy. I tak zgodnie z art.25 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd gminy. Gospodarowanie zaś zasobem nieruchomości polega w szczególności na zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste art.25 ust.2 w związku z art.4 pkt.3b ustawy/. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała podjęta została bez wyraźnej podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając w oparciu o przepis art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym orzekł jak wyżej.