II SA/Wr 157/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D.W. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę w całości. Wojewoda D. postanowieniem nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409), po rozpatrzeniu zażalenia D. W. na postanowienie Starosty T. nr [...] z dnia [...] r. prostujące z urzędu błąd pisarski w decyzji Starosty T. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bezodpływowego osadnika ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...], AM-1, obręb N. D., umorzył postępowanie zażaleniowe. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem nr 164/13 z dnia 29 listopada 2013 r. Starosta T. sprostował z urzędu błąd pisarski w decyzji nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bezodpływowego osadnika ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...], AM-1, obręb N. D.. Na to postanowienie zażalenie, w terminie przewidzianym dla innych stron postępowania, wniosła D. W. (zażalająca się nie była adresatem postanowienia). W wyniku analizy akt ustalono, że zgodnie z art. 141 § 1 ustawy – kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast zgodnie z art. 113 § 3 tego aktu na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie. Na gruncie prawa budowlanego, strony postępowania określa się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z uwagi na bardzo ogólną definicję przyjmuje się, że "pojęcie »obszaru oddziaływania obiektu« będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 75/06, LEX nr 319183). Przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stanowi lex specialis art. 28 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), w związku z czym przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Treść określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wypełnia przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Mając na względzie powyższe uwagi, należy stwierdzić, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w tym w postępowaniu odwoławczym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Takie ograniczenie oznacza, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Pojęcie interesu prawnego powinno być przy tym rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, związana z interesem osobistym skarżącego, który musi być konkretny - dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny - ewentualny oraz prawny - oparty na obowiązujących przepisach prawa, i tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć wskazaniem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie dotyczyłoby bezpośrednio praw i obowiązków tego podmiotu. Organ zaznacza, że stronami postępowania mającego na celu sprostowania oczywistej omyłki mogą być jedynie podmioty będące stronami decyzji rektyfikowanej. D. W. nie była stroną w postępowaniu o udzielenie E. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bezodpływowego osadnika oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...], AM-1, obręb N. D.. Skarżąca nie kwestionowała również decyzji Starosty T. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. S. pozwolenia na budowę. W związku z tym D. W. nie była także uznana za stronę przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia Starosty T. nr [...]. Zażalenie od tego postanowienia złożono jednak w terminie przewidzianym dla stron postępowania. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stronie, -która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia zażalenia wtedy, gdy podmiot ten wnosi zażalenie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym postanowienie doręczono (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. II SA 2230/00, LEX nr 55355). Należy w tym miejscu podkreślić, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje tylko i wyłącznie stronie postępowania. Treść przedmiotowego zażalenia należy uznać za niewystarczającą do weryfikacji interesu prawnego D. W. przez tutejszy organ. Niemniej jednak, mając na względzie fakt, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę to na organie administracji architektoniczno-budowlanej ciąży obowiązek ustalenia wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu, tutejszy organ przystąpił do analizy powyższego zagadnienia z urzędu. Jedynie bowiem ustalenie, że D. W. powinna być stroną w postępowaniu o udzielenie E. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bezodpływowego osadnika ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...], AM-1, obręb N. D. może skutkować uznaniem jej za stronę w przedmiotowym postępowaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bezodpływowego osadnika ścieków oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na działce nr [...], AM-1, obręb N. D.. Projektowany budynek usytuowany jest w odległości 4.5 m od granicy z działką nr [...], ok. 21m od granicy z działką nr [...] a 15 m uwzględniając projektowane poszerzenie drogi), ok. 31 m od granicy z działką nr [...], ok. 32 m od granicy z działką nr [...]. Planowany do realizacji bezodpływowy osadnik ścieków usytuowany jest w odległości ok. 12,5 m od granicy działki nr [...] i ok. 8m od granicy działki nr [...] dr. Wysokość kalenicy przedmiotowego budynku jednorodzinnego wynosi 8,05 m w części mieszkalnej i 6,83 m w części przeznaczonej na garaż (usytuowanej od strony działki nr [...]). W związku z przedstawionym stanem faktycznym w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji mogą znajdować się jedynie działki nr [...], AM-1, obręb N. D. i nr [...], AM-1, obręb N. D.. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki nr [...] jest inwestor, a działki nr [...] Gmina T.. Mając na względzie powyższe uwagi, należy stwierdzić, że D. W. nie posiada własnego, prawnie chronionego interesu prawnego, który dawałby podstawę uznania jej za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego na działce nr [...], zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca nie powołała żadnej normy prawa materialnego dającej jej prawo do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Wobec tego skarżąca nie posiada również interesu prawnego w tym postępowaniu. Przesłanką podmiotową dopuszczalności zażalenia, jest jego złożenie przez uprawniony do tego podmiot - stronę postępowania w sprawie. W orzecznictwie sądowo-admistracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie przez organ drugiej instancji, iż wnoszący zażalenie jest stroną postępowania, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 1999 r., sygn. I SA 1620/98, LEX nr 48567, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA z 1999 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2012 r., sygn. II SA/Wr 653/11, LEX nr 1139024). W związku z tym, że zażalenie pochodzi od osoby nieuprawnionej do jego złożenia, postępowanie odwoławcze należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, bowiem jak wskazał NSA legitymacji do bycia stroną w sprawie o pozwolenie na budowę nie można opierać na przypuszczeniach, a więc na stanach hipotetycznych (II OSK 2474/10, Lex 1135757). W skardze strona skarżąca zaskarżyła wydane postanowienie w całości. W skardze wniosła o jego uchylenie, zmianę, bowiem narusza ono rażąco interes publiczny i społeczny, interes Rzeczypospolitej polskiej i strony skarżącej. Postanowienie Starosty t. nie może być umorzone na podstawie art 138 §1 pkt 3, bowiem rażąco narusza prawo i jest nieważne - wydane z rażącym naruszeniem prawa w art 156 § 1 p 1 i 2 kpa w związku z art 58 § 1 i 2 p. b. W niniejszej sprawie jest przestępstwo zorganizowane w zmowie i porozumieniu oraz są fałszowane dokumenty w Starostwie i Urządzenie Wojewódzkim na szkodę interesu publicznego, społecznego i strony skarżącej, której skarżąca nie może opisać bowiem organ ma możliwości fałszowania dalszego dokumentów i wydana decyzja nr [...] jest prawomocna i jest do działki nr [...] a nie do działki nr [...] i decyzja ta wyszła z obiegu prawnego. Pani S. nie złożyła odwołania od powyższej decyzji a miała przecież możliwości wniosku o jej skorygowanie. Wniosła o dziennik budowy do działki nr [...] a nie 28 §1. Takie błędy nie podlegają korygowaniu w oparciu o art 113 §1 kpa bowiem numer działki nie jest cyfrą jako nazwa własna, z którą wiążą się konkretne prawa. Skarżąca podtrzymuje swój wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia wojewody nr [...]. Wojewoda D. również rażąco naruszył prawo, bowiem nie został rozpoznany wniosek strony skarżącej o wyłączenie Wojewody i wszystkich pracowników Urzędu Wojewódzkiego złożony w dniu 13. 01. 2014 r. o godzinie 8.10 w biurze podawczym urzędu, jeszcze przed wysłaniem postanowienia Przez Urząd Wojewódzki. Strona ponawia wniosek o prawidłowe rozpoznanie wniosku o wyłączenie wojewody i wszystkich jego pracowników dla dobra interesu publicznego i Rzeczypospolitej Polskiej a strona skarżąca ma w tym interes prawny. Wszystkie pozostałe wywody Wojewody w wydanym postanowieniu nie mają nie wspólnego z prawem i dobrem interesu publicznego i nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W niniejszym postępowaniu, rzeczą sądu było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów oraz ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie było orzeczenie organu drugiej instancji, którym po zapoznaniu się z zażaleniem skarżących na postanowienie organu pierwszej instancji, umorzono na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie zażaleniowe. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten znajduje zastosowanie w szczególności w sytuacji, w której dochodzi do stwierdzenia przez organ, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wówczas prawidłowe orzeczenie to - umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. W przypadku wniesienia zażalenia – dochodzi zaś do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Zdaniem Sądu organ orzekł na zasadnie wskazanej podstawie prawnej. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a. postępowanie zażaleniowe może zostać wszczęte wyłącznie na skutek zażalenia złożonego przez podmiot będący stroną postępowania administracyjnego. Postępowanie to może skutkować ponownym rozpoznaniem sprawy i zakończyć się podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, tylko wówczas, gdy zażalenie złożone zostało przez stronę postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego, do którego wniesione zostaje zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji jest zatem w pierwszym rzędzie ustalenie czy pochodzi ono od podmiotu dysponującego przymiotem strony prowadzonego postępowania. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda D. z obowiązku tego wywiązał się, zbadał oraz prawidłowo ocenił, że odwołanie nie pochodzi od stron przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie mieliśmy do czynienia z postępowaniem "głównym" dotyczącym pozwolenia na budowę, czyli postępowaniem toczącym się na podstawie art. 28 i n. ustawy z dnia 7 lipca `1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zatem krąg podmiotów mających przymiot strony w tym postępowaniu został jeszcze zawężony, poprzez unormowanie, zawarte w art. 28 ust. 2 tej ustawy, w świetle którego stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ szczegółowo opisał jakim podmiotom przysługiwał ten przymiot w postępowaniu "zwykłym" i trafnie przeniósł te ustalenia na niniejsze postępowanie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego nierozpoznania wniosku o wyłącznie organu i pracowników z postępowania, jest on o tyle nieistotny, że sama strona w skardze wskazuje, że taki wniosek złożyła po dniu wydania skarżonego postanowienia, a potwierdzają tę okoliczność akta organu drugiej instancji (vide pismo złożone osobiście w dniu 13 stycznia 2014 r., zresztą adresowane do "Pana Donalda Tuska, Premiera Reczypospolitej Polskiej". Jeśli zaś chodzi o kwestię naruszenia interesu społecznego w sprawie, to jeśli strona twierdzi, że takie naruszenie nastąpiło, może zwrócić się o podjęcie działań bądź do Rzecznika Praw Obywatelskich, bądź do Prokuratora. Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa, należało orzec jak na wstępie.