II SA/Wr 1570/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia NSA Halina Kremis Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka - Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005r. sprawy ze skargi C. i M. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia garażu wybudowanego bez pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz C. i M. K. kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Sygn.akt II S.A./Wr 1570/03 1 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał C. i M. K. jako inwestorom samowolnie wybudowanego garażu typu "blaszak", na działce nr [...], obręb P. G., położonej w K. przy ul. L., usunąć z terenu przedmiotowej działki obiekt garażowy i przywrócić teren do stanu poprzedniego. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie organ wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał C. i M. K. rozebranie przedmiotowego garażu na terenie działki nr [...], należącej do Gminy Miejskiej w K . Przeprowadzone w dniu [...]r. w obecności zainteresowanych stron oględziny potwierdziły samowolę budowlaną polegającą na wybudowaniu w miejscu zniszczonej przez powódź w 1997r. komórki drewnianej o pow. zabudowy 12m2 nowego boksu garażowego konstrukcji stalowej obitego blachą stalową ocynkowaną. Decyzja ta została uchylona przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej poddano w wątpliwość zasadność rozstrzygnięcia bez ustalenia, czy przedmiotowy obiekt stanowi odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi. Ponowne rozpatrzenie sprawy z powtórnymi oględzinami, przeprowadzonymi w dniu [...]r., pozwoliło dodatkowo ustalić, iż przedmiotowy boks garażowy ma pow. zabudowy wynoszącą 14,35 m . Oznacza to, że w stosunku do drewnianego obiektu, istniejącego przed powodzią w 1997r., przedmiotowy boks garażowy jest większy o 2,35 m2. Obecny obiekt jest konstrukcji stalowej, natomiast zniszczona komórka była konstrukcji drewnianej. Organ pierwszej instancji uznał zatem, że nie może być mowy o odbudowie w rozumieniu art. 3 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy, gdyż nie został spełniony przynajmniej jeden z warunków, a mianowicie: odtworzony obiekt ma wymiary większe od obiektu odtwarzanego. W takim przypadku inwestorzy winni byli, przed przystąpieniem do budowy obecnie istniejącego garażu, wystąpić z wnioskiem do właściwego organu o udzielenie pozwolenia na budowę, przedkładając jednocześnie prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto organ wskazał, iż ustalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał i nadał nie przewiduje jakiejkolwiek zabudowy obiektami budowlanymi, ponieważ jest to teren przeznaczony na zieleń parkową jako pas zieleni izolacji akustycznej. W takim stanie rzeczy, gdy stwierdzona samowola budowlana narusza w sposób ewidentny przepisy o Sygn.akt II S.A./Wr 1570/03 2 zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie podlega przepisom ustawy "powodziowej", doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jest prawnie niedopuszczalne. W konkluzji wskazano, iż inwestorzy stawiając samowolnie przedmiotowy garaż bezsprzecznie naruszyli art. 28 Prawa budowlanego. Oznacza to, że w wypadku ustalenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, kierując się wyłącznie przesłanką formalną jaką stanowi brak pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do zastosowania procedury wynikającej wprost z przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli C. i M. K. nie zgadzając ze stwierdzeniem, iż przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną. Skarżący podkreślili, że komórka ta stoi w tym samym miejscu o tych samych wymiarach od [...]r. i przez te kilkadziesiąt lat była stale modernizowana. Strona poddała w wątpliwość twierdzenie organu pierwszej instancji, że komórka miała konstrukcję drewnianą. Komórka służyła i służy jako pomieszczenie gospodarcze na przechowywanie różnych rzeczy potrzebnych do uprawy ogródka oraz przechowywania łódki wędkarskiej. Komórka składa się z czterech elementów blachy przykręconej do starego stelaża (pozostałość po powodzi) oraz kilkunastu elementów drewnianych i drzwi deskowych ciesielskich, bez posadzki betonowej i jakiejkolwiek innej. Miękkie podłoże gruntowe uniemożliwia parkowanie samochodu, a tym samym wyklucza zakwalifikowanie tego obiektu jako garażu. Strona nie zgodziła się również z pomiarem dokonanym przez Inspektora. Jako dowód wskazano pomiary wykonane w dniu [...]r. podczas oględzin przez tego samego Inspektora, lecz dotyczące lokalu użytkowego-garażu, usytuowanego na nieruchomości odwołujących się. Lokal ten według pomiarów dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ma wymiary 5,63 x 3,96, co daje 22,29 m a według rzeczoznawcy, który dokonał wyceny tego lokalu garażowego do przetargu na rzecz Urzędu Gminy, ma 14,60 m . Różnica w pomiarach wynosi zatem 7,69 m\ Ponadto strona podniosła, iż ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, co do przeznaczenia przedmiotowego terenu na zieleń parkową jako pas zielni izolacji akustycznej, nie mają nic wspólnego ze stanem faktycznym i rzeczywistym wykorzystaniem tego terenu, bowiem dla tego terenu wydano dwóm inwestorom pozwolenia na budowę obiektów garażowych, a znaczna jego część jest utwardzona i wykorzystywana od kilku lat jako parking przyczep samochodowych i plac manewrowy dla pojazdów samochodowych. Nadto według komunikatu Burmistrza Miasta K. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu Sygn.akt II S.A./Wr 1570/03 3 zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego między: Rzeką N. ul. Ś. terenami kolei, ul, K., ul. P., granicami fortu O. G., zabudową przy ul. Ś., ul. K. M., ul. S., ul. K. P. J., granicami miasta, terenami wojskowymi i ul. W. w K., wynika, że dotychczasowy plan ulegnie zmianie a tym samym nie będzie realizowany. W dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. za słuszne i nie budzące wątpliwości co do zasadności orzeczonego w nim obowiązku wskazując, iż organ II instancji poprzednio rozpatrując niniejszą sprawę powziął jedną tylko wątpliwość dotyczącą nakazu rozbiórki garażu, a sprowadzającą się do koniczności zbadania przez organ I instancji wspomnianej kwestii ewentualnej realizacji przedmiotowego obiektu w ramach odbudowy po powodzi w 1997 r. Ponieważ kwestia ta została przez organ I instancji jednoznacznie wyjaśniona na niekorzyść inwestorów, słusznie orzeczono o nakazie rozbiórki obiektu. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zakwalifikowania inwestycji jako odbudowy popowodziowej. Znajdujący się obecnie na nieruchomości garaż o konstrukcji stalowej nie stanowi bowiem odtworzenia istniejącej przed powodzią drewnianej komórki. Nowy obiekt posiada inne wymiary, jest większy od poprzedniego o 2,35 m . Jak pisze organ odwoławczy, w takiej sytuacji należało uznać wspomniany garaż za zupełnie nową inwestycję, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, a ponieważ inwestorzy takiego pozwolenia nigdy nie uzyskali, należało zastosować wobec nich sankcję z art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, uznano je za bezzasadne i nie wnoszące nowych okoliczności do sprawy. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu wnieśli C. i M. K. zarzucając jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) poprzez wewnętrzną sprzeczność rozstrzygnięcia, uniemożliwiającą jego wykonanie i wyrażającą się w nakazaniu przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego, czyli sprzed powodzi, co w istocie oznacza pozostawienie go w stanie dotychczasowym a co najwyżej wymianę materiałów nowych na zniszczone, oraz naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy polegające na nie wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), poprzez: zaniechanie przeprowadzenia jednoznacznych ustaleń na okoliczność stanu technicznego spornej komórki przed powodzią w tym zwłaszcza jej powierzchni, zgodności lokalizacji komórki z planem zagospodarowania przestrzennego oraz nie ustosunkowaniu się do tych okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Sygn.akt II S.A./Wr 1570/03 4 Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, przeprowadził oględziny w dniu [...]r. z udziałem osób, które nie miały interesu prawnego, a jedynie faktyczny, a zatem które nie powinny być uznane za strony w niniejszej sprawie. Nadto nie dopuszczono jako dowodu z wyjaśnień świadków na okoliczność istnienia spornej komórki od [...]r. i wykonania jej remontu po powodzi w 1997 r., przy czym uzasadnienia decyzji obu instancji nie precyzują z jakich powodów zignorowano tych świadków. Zdaniem skarżących, sporny obiekt uznano za samowolę jedynie na podstawie wyjętego z kontekstu oświadczenia C. K., złożonego podczas oględzin, że przed powodzią jego powierzchnia wynosiła około 12 m2, pomimo wyjaśniania, że obiekt ten nie zmienił wymiarów i że został odbudowany na tym samym stelażu. Ponadto strona uznała za tendencyjne twierdzenie organu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu, na którym stoi przedmiotowa komórka, nie przewidywał i nie przewiduje żadnej zabudowy podobnymi obiektami. Na tym samym terenie wydaje się pozwolenia na postawienie różnych podobnych obiektów, w tym dwóch garaży o wielkich rozmiarach, połączonych trwale z gruntem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt. 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega na niedostatecznym Sygn.akt II S.A./Wr 1570/03 5 wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art.7 k.p.a./ spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego / art.77 & 1 i art.80 k.p.a./. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z przepisem art.140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nie uregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie zatem odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może jednak przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art.136 k.p.a.), które ma szczególne znaczenie w razie jeżeli strona w odwołaniu kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzależnia pozytywne rozstrzygniecie sprawy. Powołanie się ogólnikowe na ustalenia organu pierwszej instancji, kwestionowane przez stronę w odwołaniu jest naruszeniem art.136 k.p.a. Istota bowiem postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie chociażby w wyroku z dnia 5 grudnia 1985r., sygn.akt SA/Gd 1139/85 /POP 1995, nr 1, poz.5/, Sąd przyjął, że odmowa uwzględnienia wniosku dowodowego strony może nastąpić tylko wtedy, gdy wniosek taki nie został zgłoszony przez stronę w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy. W sprawie będącej przedmiotem postępowania, organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania dowodowego w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego. To wszechstronne postępowanie było konieczne, celem wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu, a które to zarzuty konsekwentnie podniesione zostały w skardze do Sądu. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji w oparciu o przepis art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.l 126 ze zm./. Zgodnie bowiem z w/w art.48 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Sygn.akt II S.A./Wr 1570/03 6 Z powyższej regulacji wynika zatem, iż organ obowiązany jest nakazać rozbiórkę, gdy wybudowano obiekt lub jego część bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Innymi słowy, aby móc wydać decyzję o nakazie rozbiórki spełnione winny być ściśle określone przesłanki wymienione w cyt. wyżej przepisie art.48 Prawa budowlanego. Musi być zatem dowiedzione, że wybudowano obiekt budowlany lub jego część w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz stwierdzone, że obiekt ten wybudowano bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że obiekt, zwany przez organy komórką zlokalizowany już był przed 1997r. na nieruchomości przy ul.L. [...] w K . Niesporne jest także, że obiekt ten uległ uszkodzeniu podczas powodzi, jaka miała miejsce w lipcu 1997r. Lektura akt sprawy wskazuje także, że skarżący C. i M. K. wykonali pewne prace budowlane związane z tym obiektem, a wymuszone skutkami tej powodzi. Mając na uwadze powyższe, organy rozpoznając niniejszą sprawę, winny były rozpoznać ją z uwzględnieniem szczególnej regulacji, jaką była ustawa z dnia 17 lipca 1997r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi (Dz. U. Nr 80, poz.492). Niewątpliwe jest w sprawie, że skarżący przed rozpoczęciem powyższych prac budowlanych, nie dokonywali w organie tak ich zgłoszenia, jak i nie ubiegali się o pozwolenie na wykonanie tych robót. Zatem kwestią zasadniczą było ustalenie przez organy, jaki charakter miały prace /roboty/ budowlane wykonane przez skarżących względem powyższego obiektu, czyli wyjaśnienie, czy był to remont w rozumieniu art.3 pkt.l w/w ustawy, czy też była to odbudowa w rozumieniu art.3 pkt.2 tej ustawy. W myśl zaś art.3 pkt.l omawianej ustawy, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów innych niż użyte w stanie pierwotnym, gdy zaś przez odbudowę należy rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub części, w miejscu i o wymiarach obiektu odtwarzanego, jeżeli odtworzeniu podlegającego elementy konstrukcyjne. Zgodnie natomiast z art.4 ust.2 pkt.3 ustawy, remont obiektów budowlanych o kubaturze mniejszej niż 1.000 m , takich jak budynki mieszkalne, obiekty gospodarcze, inwentarskie, składowe, handlowe lub usługowe ale wymagał zgłoszenia organowi, jak też nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Sygn.akt II S.A./Wr 1570/03 7 W okolicznościach niniejszej sprawy, organy winny były zatem dopuścić dowód z zeznań wnioskowanych przez skarżących świadków na okoliczność ustalenia w jakim stanie znajdował się sporny obiekt po powodzi , innymi słowy, czy można było przyjąć, że był istniejący obiekt. Zgodnie bowiem z zasadą prawdy obiektywnej, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny /art.75 & 1 k.p.a./. W świetle powyższego stwierdzić należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. art. 7, 75 & 1, 77 & 1 k.p.a. i art.80 k.p.a. Zasada zaś prawdy obiektywnej nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością co oznacza, że organ musi wykorzystać środki dowodowe, aby ustalić czy w sprawie występują okoliczności faktyczne, od których norma prawna uzależnia określone skutki prawne. W wyniku więc prowadzonego postępowania organ musi mieć pewność co do tego, czy w sprawie okoliczność faktyczna wystąpiła, czy też jej brak. W niniejszej sprawie, dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy było o tyle istotne, że od jego wyniku zależało, w jakim trybie niniejsza sprawa powinna była być rozpatrzona, tzn. czy z zastosowaniem przepisów omawianej ustawy, czy też z zastosowaniem przepisu art.48 Prawo budowlanego. Zaniechanie przez organy przeprowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie, jak i pominięcie twierdzeń skarżących, że w czasie powodzi doszło jedynie w spornym obiekcie do pęknięcia dachu wraz z jedną ze ścian, gdy nadto w piśmie z dnia [...]r. wyjaśniają że roboty wykonali na tym samym stelażu obiektu, nie godząc się tym samym z twierdzeniem organu, że powierzchnia obecnego obiektu jest większa niż powierzchnia obiektu sprzed powodzi, daje podstawę do stwierdzenia, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie wykazały, iż względem spornego obiektu zachodzą przesłanki do zastosowania cyt. wyżej art.48 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 & 1 pkt.l lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.