II SA/Wr 158/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie WSA Alicja Palus, NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008r. sprawy ze skargi S.Ś. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu I. uchyla decyzję organu I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta G. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej S.Ś. z dnia 1 sierpnia 2007 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę garażu jednostanowiskowego na samochód osobowy w G. przy ul. [...], działka nr ewid. 351, obręb 5 "[...]", m. G.. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzja z dnia [...] r. Starosty G., odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę garażu jednostanowiskowego na samochód osobowy w G. przy ul. [...], została uchylona w całości przez Wojewodę D. decyzją z dnia [...] r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 23 listopada 2007 r. Starostwo Powiatowe w G. zwróciło się do Urzędu Miejskiego w G. w sprawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr geod. 350 i 342, obręb 5 "[...]". W dniu 26 listopada 2007 r. Starostwo otrzymało informację, że działka nr geod. 350, obręb 5 "[...]", objęta jest zmianą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w G. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. i oznaczona symbolem 17.1.MN, dla której ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - tereny przeznaczone na powiększenie przyległych działek zabudowy jednorodzinnej. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy organ I instancji stwierdził, że budowa garażu w odległości 1,50 m od sąsiedniej przyległej granicy działki nr geod. 350, przeznaczonej na powiększenie działki nr geod. 342, która objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "[...]" uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. i oznaczona symbolem 17MN, dla której ustalono przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jest sprzeczna z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji S.Ś. argumentowała, że skoro działka nr 350 przeznaczona jest na powiększenie działki przyległej nr 342, to nie jest to typowa działka przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Podkreślając, że dopuszcza się odstępstwa ze względu na szczególny przypadek, skarżąca wywodziła, iż zabudowa garażu w odległości 1,5 m od granicy jest w pełni uzasadniona. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołując treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wywiódł, że przeznaczenie terenu działki nr 350, ustalone zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądza o traktowaniu tej działki jako działki budowlanej. W tej sytuacji zachowanie wymaganej prawem odległości usytuowania obiektu garażowego na działce nr 351 należy odnieść do przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten wskazuje, iż jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę tej granicy. Wojewoda stwierdził, iż usytuowanie garażu w odległości 1,5 m od granicy działki, co dokumentuje plan zagospodarowania terenu, pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi cytowanego rozporządzenia. Wskazując na powyższe organ odwoławczy uznał, iż Starosta G. zasadnie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej Wojewoda stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę badaniu podlega, czy dochodzi lub może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiedniej nieruchomości, jednakże nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Na powyższą decyzję S.Ś. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła, że nie dopuszczono dowodu "w postaci wizji lokalnej miejsca, co jest dowodem o kluczowym znaczeniu dla sprawy". Podniosła, iż jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Skarżąca oświadczyła, że "nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. ze względu na rozmiary działki oraz usytuowany dojazd na posesje, tj. bramę wjazdową". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), a procedurę ich podejmowania regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W myśl § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zgodnie z art. 9 Prawa budowlanego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. W myśl ust. 2 art. 9 Prawa budowlanego, właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Stosownie do ust. 3 tego artykułu, wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być udzielone jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc mających w sobie element wyjątkowości. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą takie przypadki, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który powinien brać pod uwagę charakter przepisu techniczno-budowlanego, od którego ma być udzielone odstępstwo, ukształtowanie nieruchomości, na której na być realizowany obiekt budowlany, stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. W sytuacjach szczególnych wynikających z warunków lokalnych, takich jak kształt i wymiary nieruchomości, położenie względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, stan zagospodarowania danej nieruchomości i terenów sąsiadujących istnieje potrzeba wyważenia interesów indywidualnych i interesu publicznego, która uzasadniałaby wyłączenie stosowania określonych przepisów techniczno-budowlanych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 431/07 - LEX nr 338565). Stosownie do powyższej regulacji prawnej organy administracyjne powinny były rozważyć, czy w realiach rozpatrywanej sprawy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o jakim mowa w art. 9 Prawa budowlanego, pozwalający na wystąpienie do właściwego ministra z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo. Za ewentualnym uznaniem, że w niniejszej sprawie zachodzi taki przypadek przemawia w szczególności to, że - jak wynika z mapy do celów projektowych - na terenie większości działek znajdujących się w sąsiedztwie działki skarżącej garaże lub budynki gospodarcze usytuowane są bezpośrednio przy granicach tych działek (np. na graniczącej z działką skarżącej działce nr 358, a także na działkach nr 352, 357, 343, 340, 360, 365, 366) lub w niewielkich odległościach od granic, mniejszych od 1,5 m (np. na działce nr 342). Nie bez znaczenia dla oceny, czy jest to szczególnie uzasadniony przypadek, jest też fakt, że projektowany garaż ma być zrealizowany w odległości 1,5 m od działki, która dopiero od niedawna (uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. zmieniającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r.) została przeznaczona na powiększenie przyległych działek zabudowy jednorodzinnej. Wcześniej działka ta nie miała znamion działki budowlanej i była przeznaczona pod obsługę komunikacyjną. Zauważyć ponadto trzeba, iż planowana inwestycja to garaż jednostanowiskowy na samochód osobowy o wymiarach 5,50 m x 3,20 m x 2,25 m, o powierzchni zabudowy 17,60 m- i kubaturze budynku 39,60 m-. Jest to więc stosunkowo niewielki obiekt o niedużej wysokości. Dlatego też ścisłe stosowanie w odniesieniu do takiego budynku przepisów, które zazwyczaj odnoszone są do obiektów znacznie większych, na przykład domów mieszkalnych, o dużo większych gabarytach, może nie być celowe w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji i może nadmiernie ograniczać właściciela w zagospodarowaniu przydomowej działki. Stosownie do art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 kpa stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W myśl art. 9 kpa, organy administracyjne są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Mając na względzie treść powyższych przepisów procedury administracyjnej stwierdzić należy, iż niezgodnie z tymi unormowaniami organy administracyjne obu instancji nie rozważyły, czy w realiach tej konkretnej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające wystąpienie z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Niezależnie od powyższego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - i to w pierwszej kolejności - konieczne będzie rozważenie, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą warunki, o jakich mowa w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do tego przepisu, jeżeli na sąsiedniej działce, w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (pkt 1), bądź też jeżeli bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej (pkt 2). Jak bowiem wynika z przedłożonej Sądowi przez skarżącą po wniesieniu skargi kserokopii decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. nr [...], w odległości 0,40 m od ogrodzenia na granicy z działką nr 351, a więc z działką skarżącej, usytuowany jest na działkach nr 350 i 342 barakowóz - budynek gospodarczy. Gdyby okazało się, że w niniejszej sprawie są spełnione warunki, o jakich mowa w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie byłoby konieczne dla pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę występowanie z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Jeżeli natomiast, po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, organ administracyjny ustaliłby, że w sprawie tej nie zostały spełnione warunki określone w przywołanym przepisie, to usytuowanie na sąsiedniej działce w odległości 04, m od granicy z działką skarżącej wspomnianego barakowozu - budynku gospodarczego dodatkowo przemawiałoby za przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wystąpienie z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zauważyć w tym miejscu jednak trzeba, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] została wydana w dniu 21 lipca 2008 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji, przy czym poprzedzające jej podjęcie postępowanie administracyjne toczyło się przed organem nadzoru budowlanego, nie zaś przed organem architektoniczno-budowlanym. Mając na uwadze poczynione rozważania uznać trzeba, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie doszło do omówionego uchybienia rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy mogłoby być inne. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.