II SA/Wr 158/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji orzekającej o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego oddala skargę w całości. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 r. poz. 657), po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] odmawiającą uchylenia decyzji Burmistrza O. z dnia [...] r. nr [...] orzekającej o wymeldowaniu M. S. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. W. w U.. W uzasadnieniu decyzji Wojewody podano, że w dniu [...] r. Burmistrz O. decyzją nr [...] orzekł o wymeldowaniu M. S. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. W. w U.. W toku przeprowadzonego wówczas postępowania administracyjnego ustalono bowiem, że ww. osoba od kilku lat przebywała w Wielkiej Brytanii, gdzie wyjechała najpierw w celach zarobkowych, jednakże podczas przyjazdów do Polski nie powracała do miejsca zameldowania, lecz zamieszkiwała we Wrocławiu pod adresem żony. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż odwołanie od niej zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu do jego wniesienia, a Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia tego odwołania. Ponadto skarga na powyższą decyzję wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu została odrzucona postanowieniem z dnia 25 marca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wr 115/11). Następnie organ gminy postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania M. S. z przedmiotowego lokalu. W toku dalszej korespondencji prowadzonej przez stronę z organem gminy oraz organem nadzorczym do Wojewody D. wpłynęła skarga M. S. z dnia 20 maja 2017 r. w związku z wydaniem ww. decyzji organu gminy w 2009 r. Zawarta w tej skardze prośba o "wdrożenie nieodzownych działań z urzędu celem przywrócenia" zameldowania została uznana za żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie uchylenia tejże decyzji. W wyniku powyższego w dniu 10 lipca 2017 r. Burmistrz O. na podstawie art. 154 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wszczął postępowanie w sprawie ewentualnego uchylenia decyzji z dnia [...] r., zawiadamiając o tym fakcie M. S. oraz J. P. i J. P., którym przysługuje obecnie tytuł prawny do nieruchomości, z której wymeldowano M. S.. W ramach postępowania wyjaśniającego organ gminy przesłuchał obecnych właścicieli lokalu, a także świadków mieszkających w miejscowości U.. Ponadto otrzymał pisemne wyjaśnienia udzielone przez Komisariat Policji w O. oraz pismo od D. W. - żony H. W. (poprzedniego właściciela przedmiotowego lokalu i zarazem osoby, która wnioskowała o wszczęcie postępowania meldunkowego w 2009 r.). Z otrzymanych zeznań i wyjaśnień wynikało jednoznacznie, że M. S. nie zamieszkuje w spornej nieruchomości w U., przy czym opuścił ten lokal dobrowolnie w wyniku wyjazdu za granicę, co nastąpiło ponad 10 lat temu. Organ gminy otrzymał również pisemne wyjaśnienia od M. S., który dołączył do akt sprawy kopie prowadzonej przez niego korespondencji, m.in. pism kierowanych do Kancelarii Prezydenta RP, w których szczegółowo odnosił się do stwierdzeń zawartych w ww. decyzji z 2009 r. oraz przedstawił przebieg działań podejmowanych przez niego w sprawie przywrócenia zameldowania w lokalu. Dalej Wojewoda wskazał, że w tych okolicznościach Burmistrz O. decyzją z dnia [...] r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. orzekającej o wymeldowaniu M. S. z miejsca pobytu stałego w ww. lokalu. Od powyższej decyzji M. S. złożył odwołanie, w którym podniósł ponownie, że decyzja organu gminy z 2009 r. była wadliwa i została wydana "na żądanie oszusta", a Burmistrz O. "nie dołożył należytej staranności w rozpatrzeniu sprawy". Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jednocześnie art. 154 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydal, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1), przy czym w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Zdaniem Wojewody postępowanie administracyjne przeprowadzone na postawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. W rezultacie jego przedmiotu nie stanowi ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz to, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z tym podnoszone przez stronę w tym postępowaniu zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej pozostają bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w jego toku nie jest dopuszczalna weryfikacja ostatecznej decyzji. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że w przypadku decyzji o wymeldowaniu osoby z danego lokalu spełniona jest przesłanka określona w art. 154 § 1 k.p.a. odnośnie do braku nabycia prawa przez strony postępowania, gdyż decyzja taka nie rodzi praw do lokalu, a jedynie potwierdza ustalony stan faktyczny i ma charakter ewidencyjny. Przy czym zauważyć trzeba, że uchylenie czy zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem (w tym przypadku z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, który odpowiada w swej istocie art. 15 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, stanowiącego podstawę prawną wydania decyzji z 2009 r.). Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie dyspozycji z art. 154 k.p.a. znajduje swoje uzasadnienie w interesie społecznym, którego należy upatrywać w konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania instytucji publicznych poprzez doprowadzenie do zgodności zapisów ewidencji ludności zawartych w rejestrach z faktycznym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek meldunkowy. Dane te powinny odzwierciedlać stan faktyczny, a nie tworzyć fikcję meldunkową. Wobec powyższego uchylenie wymeldowania M. S. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. W. w U. w sytuacji, gdy osoba ta od ponad 10 lat nie zamieszkuje w spornym lokalu, jest nie do pogodzenia z interesem społecznym. Jednocześnie za odmową uchylenia decyzji o wymeldowaniu przemawia również brak słusznego interesu strony. Argumenty podnoszone przez M. S. nie powodują bowiem sytuacji, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji z 2009 r. Kwestia innego podziału w 2016 roku przez Sąd Rejonowy w T. spadku po zmarłej K. W., w skład którego wchodził kiedyś ww. lokal, nie spowodowała rezultatu w postaci stwierdzenia, że ówczesny właściciel lokalu nie mógł w 2009 r. wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wymeldowania M. S. z tego lokalu. Należy przy tym zauważyć, że D. W. poinformowała organ gminy w imieniu chorego męża, iż sprawa nabycia spadku nie jest zakończona, gdyż została złożona apelacja w tej sprawie. Natomiast samo subiektywne poczucie niezadowolenia strony wobec stanowiska organu gminy przedstawionego w decyzji nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a., jak również nie można uznać za słuszny interes strony - w świetle tego przepisu - dążenia strony do innej oceny przez organ stanu sprawy (w tym przypadku opuszczenia miejsca zameldowania przez stronę), który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Ponadto Wojewoda zauważył, że uchylenie wymeldowania M. S. z ww. lokalu w sytuacji, gdy od wielu lat nie mieszka on w tej nieruchomości, stanowiłoby naruszenie art. 28 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Nie godząc się z przytoczoną decyzją Wojewody D. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M. S.. W skardze wskazano, że na początku lat 90. skarżący zarejestrował w U. prowadzenie praktyki weterynaryjnej. Po powodzi w 1997 r. rodzina skarżącego opuściła budynek zlokalizowany przy ul. W. w U. (stanowiący wówczas własność ojca skarżącego), a skarżący w budynku tym nadal prowadził praktykę weterynaryjną. Około roku 2006 r. praktyka została zlikwidowana z powodu nieprzynoszenia dochodów. W dniu [...] r. skarżący wyjechał do Wielkiej Brytanii do pracy z zamiarem gromadzenia oszczędności na remont domu. Dowiedziawszy się o tym krewny skarżącego doprowadził do wydania przez Sąd Rejonowy w T. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, które oparto na nieprawdziwych oświadczeniach. Obecnie na skutek inicjatywy skarżącego trwa postępowanie sądowe zmierzające do uchylenia tego postanowienia sądu. Nadto jednak ww. krewny zainicjował postępowanie w przedmiocie wymeldowania skarżącego z lokalu. Skarżący wskazał następnie na nieścisłości i jego zdaniem nieprawdy, które zawiera uzasadnienie decyzji o jego wymeldowaniu. Skarżący podniósł, że decyzja o wymeldowaniu była przedwczesna, niesłuszna i niesprawiedliwa. Skarżący dodał, że skoro od lat prowadzi z Burmistrzem korespondencję w sprawie meldunku, to nie można twierdzić, że dobrowolnie i trwale opuścił miejsce pobytu w U.. Dodał, że na skutek decyzji z 2009 r. w jego domu mieszkają obcy ludzie, a on sam nie może w domu rodzinnym realizować funkcji życiowych. Nadto skarżący zauważył, że miliony Polaków wyjechały do pracy zagranicą, ale nie są z tego powodu wymeldowywani i pozbawiani możliwości powrotu do domu. Skarżący zakwestionował ustalenia Wojewody w zakresie słusznego interesu strony i interesu społecznego, wskazując, że wbrew owym interesom organy administracji tolerują "wyłudzenie" jego domu rodzinnego przez osobę, która podawała się za spadkobiercę właścicielki budynku. Swoją decyzją Wojewoda "nobilituje" składanie fałszywych zeznań i wspiera "beneficjentów wadliwej decyzji z 2009 r.". W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z powyższymi przepisami prawa kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do stwierdzenia, że decyzja ta nie narusza prawa, a zatem skargę należało oddalić. Przede wszystkim należy powiedzieć, że art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z tego przepisu wynika, że możliwość wzruszenia decyzji w jego trybie uzależniona jest od wykazania, że za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej. Decyzja zatem może nie zawierać żadnej wady prawnej, niemniej będą podstawy do jej uchylenia lub zmiany ze względu na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 k.p.a. Wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego, interesu strony powinny być ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Istotne jest przy tym, że warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, Pal. 2006, nr 1–2, s. 241; tezę drugą wyroku NSA z dnia 23 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 391/98, ONSA 2001, nr 2, poz. 93). Organ administracji, uchylając lub zmieniając decyzję nie może zatem rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny z prawem, choćby taki sposób rozstrzygnięcia sprawy leżał w interesie faktycznym strony postępowania. Uwzględniając powyższe wskazać wypada, że niekwestionowane w niniejszej sprawie jest to, że skarżący od 2008 r. nie przebywa w miejscu pobytu w U. przy ul. W.. Nie jest także wątpliwe w świetle akt sprawy, że nieruchomość, w której zameldowany był skarżący stanowi obecnie własność osób trzecich (J. P. i J. P. – uczestników postępowania). W tym stanie rzeczy uchylenie decyzji o wymeldowaniu skarżącego z ww. lokalu spowodowałaby, że niejako "odżyłoby" zameldowanie skarżącego w lokalu. Jednak skutek ten byłby sprzeczny z prawem, albowiem zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. 2017 r. poz. 657 ze zm.) obywatel polski dokonujący zameldowania na pobyt stały lub czasowy przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu na formularzu zgłoszenia pobytu stałego lub formularzu zgłoszenia pobytu czasowego oraz - do wglądu - dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego właściciela lub podmiotu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że aby być zameldowanym w danym lokalu należy mieć na to de facto zgodę (potwierdzenie pobytu) od osoby posiadającej tytuł prawny do danego lokalu. W realiach niniejszej sprawy w świetle doświadczenia życiowego jest oczywiste, że nie ma zgody uczestników postępowania na to, by w należącym do nich budynku skarżący był zameldowany. Co jeszcze istotne jasne jest również, że skarżący w budynku tym nie przebywa, choćby czasowo – co zresztą sam przyznaje w skardze. A zatem mimo, że meldunek w ww. lokalu skarżący uważa za leżący w jego interesie, trudno mówić, aby był to interes "słuszny" w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., który uzasadniałby uchylenie decyzji o wymeldowaniu skarżącego. Zdaniem Sądu ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej w toku postępowania były zatem prawidłowe. Trafnie organy wskazały na to, że ani słuszny interes skarżącego, ani interes społeczny nie przemawiają na dzień wydania zaskarżonej decyzji za uchyleniem decyzji o wymeldowaniu skarżącego. Jednocześnie Sąd podkreśla, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. nie może zmierzać do ponownej oceny prawidłowości decyzji Burmistrza O. z dnia [...] r. Decyzji tej skarżący nie zdołał skutecznie oprotestować w drodze odwołania, a więc na etapie postępowania prowadzącego do oceny przesłanek z art. 154 k.p.a. nieskuteczne (spóźnione) są argumenty wskazujące na nieprawidłowości w działaniu Burmistrza w 2009 r. W postępowaniu nie dochodzi do ponownej oceny sprawy według stanu na dzień [...] r., ale bada się istnienie słusznego interesu strony lub interesu społecznego na dzień orzekania w trybie art. 154 k.p.a. Można w tym miejscu jeszcze zwrócić uwagę, że rozdziały 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają tzw. postępowania nadzwyczajne (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji), w których można wzruszyć decyzję ostateczną i w gestii skarżącego pozostaje rozważenie skorzystania z tych procesowych możliwości. Nadto wyjaśnienia wymaga, że instytucja zameldowania ma wyłącznie charakter rejestracyjny. Przedmiotem rejestru jest jedynie "przebywanie", a nie "uprawnienie" do lokalu, zaś ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Zameldowanie nie służy powstaniu, czy też potwierdzeniu prawa własności do określonego lokalu, zaś wymeldowanie w żaden sposób tego prawa nie niweczy. Celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji, ma więc ona charakter czysto ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania. Zatem fakt zameldowania w danym lokalu nie ma wpływu na istnienie tytułu prawnego do lokalu, ani nie rzutuje na możliwość dziedziczenia prawa własności nieruchomości. Nadto ewentualne podważenie nieprawidłowego – zdaniem skarżącego – postanowienia w przedmiocie nabycia spadku, w skład którego wchodzi ww. budynek i lokal jest niezależne od faktu zameldowania w tym lokalu. Ewentualne roszczenia majątkowe skarżącego wynikające z ochrony prawa do spadkobrania dla swej skuteczności również nie wymagają zameldowania na terenie spornej nieruchomości. Wracając końcowo do istoty zaskarżonej decyzji Sąd podkreśla, że organy administracji publicznej w należyty sposób wykazały, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji o wymeldowaniu skarżącego na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., albowiem interes społeczny (dbałość o wiarygodność ewidencji ludności) nie przemawia za uchyleniem tej decyzji, a podnoszony interes strony nie jest "słuszny", ponieważ gdyby decyzję tę uchylono powstałby stan sprzeczny z prawem polegający na meldunku skarżącego w lokalu, w którym skarżący obecnie nie przebywa i przebywać nie może. Tymczasem zameldowanie jest czynnością wtórną wobec faktu zamieszkiwania w danym lokalu. Sam zamiar przebywania w danym lokalu w żaden sposób nie może stanowić przesłanki do dokonania zameldowania w nim na pobyt stały, a tym bardziej uchylenia decyzji o wymeldowaniu na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. To co do tej pory powiedziano oznacza, że Sąd rozpoznający skargę nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto Sąd w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 154 k.p.a. nie stwierdził naruszeń prawa materialnego czy procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.