II SA/Wr 1584/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Asesor WSA Ewa Kamieniecka – sprawozdawca Protokolant: Magdalena Domańska – Byskosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, II. uchyla decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] r. nr [...], III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] r. J. S. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. – Dział Dodatków Mieszkaniowych wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, podając że w gospodarstwie domowym zameldowane są dwie osoby, a zamieszkuje jedna osoba. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. przyznał J. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od [...] r. na okres 6 miesięcy. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, w związku z ujawnieniem nowych okoliczności mających wpływ na przyznanie dodatku, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania J. S. dodatku mieszkaniowego, ponieważ wnioskodawca nie wykazał drugiej osoby zamieszkującej w lokalu w okresie deklarowanym, tj. w okresie [...] – [...] r. oraz w dniu złożenia dokumentów. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uchylił decyzję z dnia [...] r. przyznającą dodatek mieszkaniowy i odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji podano, że w wyniku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MOPS potwierdzono fakt zamieszkiwania żony strony w okresie deklarowanym oraz w dniu złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, natomiast strona nie wykazała drugiej osoby zamieszkującej w lokalu. Od powyższej decyzji strona nie złożyła odwołania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej określił kwotę do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości za okres 6 miesięcy, tj. w kwocie [...] zł, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji o dochodach i wniosku o przyznanie dodatku. W odwołaniu od decyzji skarżący wyjaśnił, że jest inwalidą I grupy z porażeniem kończyn dolnych od [...] r., a od [...] r. po odejściu żony zamieszkiwał samotnie, prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe. Natomiast zamieszkująca w tym samym lokalu mieszkalnym A. B. była studentką Uniwersytetu W. i opłacała tylko rachunki telefoniczne. W związku z pogorszeniem stanu zdrowia zawarł w dniu [...] r. związek małżeński z A. B.. W wyniku wypadku komunikacyjnego skarżący oraz jego żona odnieśli poważne obrażenia wymagające leczenia szpitalnego oraz rehabilitacji. Skarżący wyjaśnił, że nie zamierzał narazić Gminy na straty i nie posiada środków umożliwiających spłatę tak wysokiej kwoty. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z powodu istotnej wady proceduralnej, tj. niezawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty podlegającej zwrotowi, jak wymaga art. 61 § 4 kpa. Organ I instancji nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania zmierzającego do określenia kwoty podlegającej zwrotowi Gminie W. z tytułu pobrania nienależnego dodatku mieszkaniowego. Nieistotne jest przy tym, że przy wydaniu decyzji konkretyzującej obowiązek ustanowiony ustawą, strona zapewne niczego istotnego do sprawy nie wniesie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie jest potrzebne zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, bo wszczęcie, choć wadliwe, już nastąpiło przez czynność doręczenia decyzji. Natomiast przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji umożliwi stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału stosownie do art. 81 kpa. W skardze na decyzję skarżący wyjaśnił, że jest nie słusznie posądzany o bezpodstawne pobranie dodatku mieszkaniowego, ponieważ nie powiadomił Ośrodka o zmianie sytuacji osobistej ze względu na wypadek samochodowy mający miejsce [...] r., w którym został ciężko ranny. Skarżący wyjaśnił, że inwalidą I grupy z porażeniem kończyn dolnych jest od [...] r. i nie posiada środków umożliwiających spłatę tak wysokiej kwoty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wskazując że zarzuty zawarte w skardze dotyczą w istocie ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] r., uchylającej decyzję o przyznaniu dodatku mieszkaniowego i odmawiającej przyznania tego dodatku. Natomiast decyzja Kolegium z dnia [...] r. uchyliła decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., podjętą w następnym zwyczajnym postępowaniu administracyjnym i zleciła ponowne rozpatrzenie sprawy natury deklaratoryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych ( art. 97 § 2 ). Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, nakazująca organowi I instancji przed ponownym wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości na podstawie art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ) umożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powołany przepis art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku ( ... ), osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest obowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności. Przytoczona wyżej norma prawna nawiązuje do przepisów dotyczących wznowienia postępowania zawartych w rozdziale 12 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu wznowieniowym, po uchyleniu decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy, organ zobowiązany jest do wydania nowej decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego lub przyznającej go w niższej kwocie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k. p. a. ). Ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, że rozstrzygnięcie kwestii przyznania dodatku na podstawie nieprawdziwych danych w deklaracji lub we wniosku, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w zdaniu drugim w art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwierdzono, że nienależnie pobrane kwoty w podwójnej wysokości wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Przepis art. 7 ust. 9 nawiązuje wprost do art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm. ), zgodnie z którym egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień właściwych organów albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa. Oznacza to, że przepis prawa stanowi podstawę egzekucji wtedy, gdy bez potrzeby wydawania aktu indywidualnego wynikają dla adresata określone obowiązki. Podstawę egzekucji stanowi także art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zobowiązujący do zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. Zobowiązanie to powstaje z mocy prawa, gdyż ustawodawca nie przewidział orzekania w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji rozstrzygają indywidualne sprawy dotyczące między innymi zwrotu nienależnie pobranych kwot tylko wówczas, gdy wynika to z przepisu prawa przewidującego rozstrzygnięcie danej kwestii w trybie decyzji administracyjnej. Brak takiej normy w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K. p. a. Prowadzić to musiało do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto należy wskazać, że art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi odpowiednik art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm. ), również przewidującego obowiązek zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że przepis art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie daje podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych dodatków mieszkaniowych w podwójnej wysokości. Powyższy obowiązek wynika bezpośrednio z przepisu prawa i podlega egzekucji administracyjnej wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi na podstawie art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 1083/00 – OSP 2003/6/72 z glosą aprobującą J. Borkowskiego, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 1373/00 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 1682/2001 ). Pogląd ten aktualny jest także w obecnym stanie prawnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. W rozpatrywanej sprawie wyjaśnienia wymaga również kwestia zasadności wznowienia postępowania z urzędu postanowieniem z dnia [...] r. i wydania przez Dyrektora MOPS decyzji z dnia [...] r. odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego, nie będącej przedmiotem zaskarżenia. Postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego organ I instancji wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Okoliczności te i dowody muszą być "nowe", a więc nie znane organowi w dniu wydania decyzji. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługiwał osobom mieszkającym w lokalach, do których maja tytuł prawny, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 150 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 % w gospodarstwie wieloosobowym. Przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osoby stale razem zamieszkujące ( art. 40 ust. 1 ). Z powyższych przepisów wynika, że okolicznością istotną dla sprawy przyznania dodatku mieszkaniowego jest liczba osób stale razem zamieszkujących, prowadzących gospodarstwo domowe oraz osiągane przez te osoby dochody. Jako nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania, organ I instancji uznał zamieszkiwanie w lokalu skarżącego drugiej osoby w okresie deklarowanym, tj. w okresie [...] – [...] r. oraz w dniu złożenia dokumentów. Należy jednak zauważyć, że skarżący we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia [...] r. w pkt 8 wykazał: dwie osoby zameldowane, jedną osobę mieszkającą. Ośrodek Pomocy Społecznej poinformowany był przed wydaniem decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego o zameldowanych dwóch osobach w lokalu skarżącego i na podstawie takiej informacji zobowiązany był wyjaśnić, ile osób stale razem zamieszkujących prowadzi gospodarstwo domowe ze skarżącym. Niewyjaśnienie powyższej okoliczności w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, nie może następnie skutkować potraktowaniem tej okoliczności jako "nowej" okoliczności faktycznej nie znanej organowi w dniu wydania decyzji i wznowieniem postępowania w sprawie. Wznowienie postępowania nie stanowi bowiem instytucji mającej na celu "poprawienie" ostatecznej decyzji wadliwie wydanej z uwagi na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu brak więc było podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego z uwagi na nie wystąpienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Ponadto w postępowaniu wznowieniowym organ I instancji nie ustalił jednoznacznie, czy A. B. była osobą stale razem zamieszkującą, prowadzącą gospodarstwo domowe ze skarżącym, jak wymagał tego art. 39 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu [...] r. ( pkt IV. Wnioski pracownika socjalnego istotne dla instytucji zwracającej się z prośbą o powyższe informacje ) wynika, że w okresie od [...] do [...] r. A. B. zameldowana była w lokalu skarżącego, z którą skarżący prowadził odrębne gospodarstwo domowe. Natomiast wspólne gospodarstwo domowe A. B. prowadzi ze skarżącym od [...] r. po zawarciu związku małżeńskiego. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego organ stwierdził jedynie, że przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził fakt zamieszkiwania w lokalu A. B.w okresie deklarowanym oraz w dniu złożenia wniosku. Natomiast w uzasadnieniu decyzji określającej wysokość kwoty do zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, organ stwierdził, że z wywiadu środowiskowego jednoznacznie wynika, iż żona zamieszkiwała i pozostawała we wspólnym gospodarstwie domowym w okresie deklarowanym i w dniu złożenia wniosku. Decyzja ta zawiera stwierdzenia sprzeczne z ustaleniami wywiadu środowiskowego. Stosownie do art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Powyższy przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Przesłanką do zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 23 lutego 2002 r. odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 39 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 powyższej ustawy.