II SA/Wr 1585/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 27 lutego 2001 r. Nr XXXVI/243/2001 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 27 lutego 2001r. Nr XXVI/243/2001 Rada Gminy D. w oparciu o przepisy art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm./ oraz art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm./ postanowiła w § 1, iż w uchwale nr XVII/186/99 Rady Gminy D. z dnia 1 grudnia 1999 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich na terenie gminy wprowadza się następujące zmiany: § 2 otrzymuje brzmienie: 1) ustalić stawką procentową opłaty adiacenkiej w wysokości 50 % różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu z zastrzeżeniem ust. 2. 2) Dla właścicieli gruntów, którzy łącznie spełniają następujące warunki: na gruncie zostanie wzniesiony obiekt przemysłowy-produkcyjny, nakłady inwestycyjne na ten obiekt przekroczą 50.000.000, 00 PLN, zatrudnienie w tym obiekcie przekroczy 400 osób, nakłady własne właściciela na infrastrukturę przekroczą 5 mln PLN, ustalić stawkę w wysokości 1 %. 3) W przypadku nie spełnienia warunków, o których mowa w ust. 2 w terminie trzech lat od uzyskania pozwolenia na budowę opłata adiacencka będzie naliczona w wysokości określonej w ust. 1. Rada Gminy w § 2 powierzyła wykonanie uchwały Zarządowi Gminy D., zaś w § 3 postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Skargę na tę uchwałę wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda D., zarzucając naruszenie art. 146 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Organ nadzoru wskazał w uzasadnieniu skargi, że zgodnie z art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Powyższy przepis stanowi, iż ustalenie oraz wysokość opłaty adiacenckiej zależy jedynie od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Jednocześnie wskazuje na radę gminy, jako organ wyłącznie uprawniony do określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Należy podkreślić, iż rada gminy ma swobodę w określeniu wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ustawodawca przewidział bowiem jedynie górną wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, określając iż nie może ona być wyższa niż 50 % wzrostu wartości nieruchomości, powstałego na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, iż rada gminy może w sposób swobodny określić wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z zastrzeżeniem, iż nie może być wyższa niż 50 % wzrostu wartości nieruchomości powstałego na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Należy podkreślić, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje dla rady gminy jedynie uprawnienie do określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Natomiast rada gminy nie ma kompetencji do różnicowania stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia bowiem rady gminy do określania specjalnych warunków, których spełnienie umożliwia poniesienie przez właściciela nieruchomości niższej opłaty adiacenckiej. Z tego też względu za naruszające prawo należy uznać nowe brzmienie ust. 2 § 2 uchwały nr XVII/186/99 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Ponadto należy podkreślić, iż ustawodawca przewidział dla zarządu gminy kompetencję do ustalania w drodze decyzji konkretnej opłaty adicenckiej. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 145 w/w ustawy zarząd może ustalić opłatę adiacencką w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Konsekwencją powyższego przepisu jest fakt, iż zarząd może w terminie trzech lat od spełnienia się przesłanek do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej ustalić opłatę adiacencką dla konkretnej nieruchomości. Należy podkreślić, iż rada gminy nie jest uprawniona do określania innych, niż ustawowe, okoliczności zobowiązujących zarząd do ustalania opłaty adiacenckiej. Jedyną ustawową przesłanką umożliwiającą zarządowi gminy ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej dla nieruchomości jest wyłącznie powstanie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Zarząd gminy może bowiem zawsze ustalić opłatę adicencką w terminie trzech lat od powstania warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Zauważyć należy, iż nowy ustęp 3 § 2 uchwały nr XVII/186/99 w sposób nierozerwalny łączy się z ust. 2. Z tego też powodu mając na uwadze brak podstaw prawnych do różnicowania ustalonej przez radę gminy stawki procentowej opłaty adiacenckiej, jak również powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż ust. 3 § 2 uchwały nr XVII/186/99 Rady Gminy D. narusza w sposób istotny art. 146 ust. 1 i 2 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o odrzucenie skargi jako bezpodstawnej, zarzucając jej: 1. naruszenie art. 146 ust. 1 i 2 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), poprzez przyjęcie błędnej interpretacji wyżej wymienionych przepisów, 2. naruszenie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) poprzez niewezwanie właściwego organu do zmiany danego aktu we własnym zakresie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę strona wskazała na art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483), który daje delegację m.in. organom samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach ustaw do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze właściwości tych organów. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP przepisy prawa miejscowego są źródłem prawa powszechnie obowiązującym na tym terenie. Przepisy Konstytucji nie nakładają takich rygorów na akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego jak w przypadku aktów prawa stanowionych na podstawie art. 92 Konstytucji przez naczelne i centralne organy administracji publicznej. W związku z powyższym należy podkreślić, iż w przypadku stanowienia aktów prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego Konstytucja nie wymaga, aby upoważnienia ustawowe do ich wydania zawierały zakresu spraw przekazanych do uregulowania jak również wytyczne co do treści przepisu prawa miejscowego. Zdaniem strony przeciwnej przekroczenie górnej stawki opłaty adiecenckiej powinno dawać podstawę do stwierdzenia naruszenia art. 146 ust. 2 ustawy, ponieważ delegacja ustawowa daje gminie swobodę w określeniu stawki, a co za tym idzie określeniu podstaw różnicowania stawki. Art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi: 1. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. 2. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Gmina miała prawo do wprowadzenia przedmiotowej regulacji, kwestionowanej uchwały. Podobne stanowisko można wyinterpretować z doktryny prawa. Zgodnie z poglądem wyrażonym w publikacji pod redakcją J. Szachułowicza, M. Krassowskiej i A. Łukaszewskiej - Gospodarka nieruchomościami Przepisy i Komentarz Wydawnictwa Prawniczego Warszawa 1999 r. s. 404, autorzy w zakresie art. 146 ust. 1 i 2 podnoszą: "Przesłanką ustalenia obowiązku uiszczenia obowiązku opłaty adiecenckiej, a także podstawą określenia jej wysokości jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Podstawą ustalenia wysokości opłaty adiecenckiej jest uchwała rady gminy określająca jej stawki procentowe, przy czym górna granica wysokości opłaty została ustalona na poziomie 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej". Jak wynika z zaprezentowanego poglądu doktryny prawa dopuszczalne jest różnicowanie stawek na podstawie art. 146 ust. 2 przedmiotowej ustawy. Przyjęte rozwiązania w związku z powyższym nie naruszą dyspozycji art. 146 ust. 2 w zakresie kształtowania prawa miejscowego do ustalania stawek opłat adiecenckich. Jeżeli dopuszczalne jest różnicowanie stawek jak wskazują autorzy niniejszego komentarza poprzez użycie liczby mnogiej "stawki procentowe", to dopuszczalne jest w związku z powyższym określanie sytuacji, w jakich takie zróżnicowane stawki mogą być zastosowane. Wprowadzenie kryteriów różnicowania należy natomiast do kompetencji gminy, jako organu, który dostosowuje do własnych warunków przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie delegacji ustawowej. Na prawidłowość takiego toku rozumowania strony przeciwnej wskazuje również art. 148 ust. 4 ustawy, który stanowi: iż na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z powyższym jeżeli właściciel gruntu poniesie określone nakłady na nieruchomość i jego infrastrukturę to gmina ma obowiązek odliczenia z opłaty adiecenckiej wartości świadczeń wniesionych jako udział w budowie urządzeń infrastruktury technicznej przez osobę zobowiązaną do jej zapłaty. Zdaniem gminy udział ten może mieć postać określonej kwoty pieniężnej, jak też wkładu w naturze, do której należy zaliczyć wykonane prace we własnym zakresie. Taką sytuację uwzględniła strona przeciwna w swojej uchwale w zakwestionowanym przez Organ Nadzoru § 1 przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym nie można się zgodzić, z zarzutem Organu Nadzoru o rażącym naruszeniu prawa. Strona przeciwna podniosła także, iż zgodnie z obowiązującą procedurą Organ Nadzoru dopuścił się obrazy art. art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W przedmiotowej sprawie Organ Nadzoru powinien zastosować art. 34 ust. 3 ustawy, który stanowi: jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Organ nadzoru nie wezwał strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym skarga w powyższym zakresie jest niedopuszczalna. Podobny pogląd został zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 1999 r. (opublikowany w OPS 5/99 ONSA 2000/2/46), który w sentencji przyjął, iż: warunkiem dopuszczalności skargi wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu związku międzygminnego (art. 93 ust. 1 w związku z art. 99 ust. la ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) jest uprzednie wezwanie przez wojewodę organu związku międzygminnego do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Należy podkreślić, iż teza ta odnosi się również do procedury postępowania w przypadku skargi na uchwałę organu gminy. Wadliwość postępowania organu nadzoru w tym zakresie potwierdza również fakt naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497), który stanowi, iż do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotowa uchwała zaskarżona przez Organ Nadzoru została podjęta w dniu 27 lutego 2001 roku czyli pod rządami ustawy obowiązującej w brzmieniu do dnia 31 maja 2001 roku. Natomiast dodany nowelizacją ustawy art. 102 a, który stanowi: w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 i Nr 104, poz. 515, z 1997 r. Nr 75, poz. 471, Nr 106, poz. 679, Nr 114, poz. 739 i Nr 144, poz. 971, z 1998 r. Nr 162, poz. 1126, z 1999 r. Nr 75, poz. 853 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 5, Nr 48, poz. 552, Nr 60, poz. 704 i Nr 91, poz. 1008), zaczął obowiązywać z dniem 31 maja br. czyli reasumując organ nadzoru powinien skargę poprzedzić wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracyjni rządowej jak również innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 tejże ustawy Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu. Sąd uznał, że skarga Wojewody D. jest zasadna, podzielając w pełni argumentację strony skarżącej. Zgodzić się należy z organem nadzoru, że zgodnie z art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (podkr. Sądu). Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały i nie może ona wynosić więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Innych kryteriów ustalania przez radę gminy stawki procentowej opłaty adiacenckiej w ustawie brak. W oparciu o taką uchwałę konkretną opłatę adiacencką ustala w drodze decyzji zarząd gminy w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 § 1 i 2 cyt. ustawy). Z powyższych przepisów ustawy wynika, że rada gminy nie ma kompetencji do wiązania zarządu gminy takimi poza ustawowymi kryteriami, jakie znalazły się w skarżonej uchwale. W tej sytuacji należało stwierdzić nieważność skarżonej uchwały w całości, albowiem wszystkie jej przepisy są ze sobą ściśle związane. Sąd nie podzielił zarzutu strony przeciwnej, że strona skarżąca naruszyła przepis art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) albowiem skarga wpłynęła do Sądu w dniu 25 czerwca 2001r., a art. 102 a ustawy z dnia 11 kwietnia 2001r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497) zaczął obowiązywać już wcześniej, bo w dniu 31 maja 2001r. W tej sytuacji organ nadzoru nie miał obowiązku poprzedzić skargi wezwaniem strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższymi argumentami orzeczono jak na wstępie.