II SA/Wr 1593/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2005r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. od wydanej z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., decyzji Specjalisty w Dziale Dodatków Mieszkaniowych z dnia [...]r. (Nr [...]), odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego, na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego - art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 4, art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia tej decyzji stwierdzono, że decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania J. K. dodatku mieszkaniowego na opłaty za mieszkanie spółdzielcze – własnościowe we W., położone przy ul. S. [...], którymi obciąża go Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" we W. w sumie [...]zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się lokatora, jego małżonka i inne osoby wspólnie z nim stale zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tego lokatora. Ze zgromadzonej dokumentacji w Dziale Dodatków Mieszkaniowych wynika, iż strona zamieszkuje w K. przy ul. Z. [...] i tam skupia się jego centrum życiowe, a tym samym nie mieszka we W. w lokalu przy ul. S. [...], co jest warunkiem koniecznym by otrzymać tego typu świadczenie. Odwołujący się od tej decyzji twierdzi, że nieprawdą jest, że na stałe przebywa w K.. Przyjechał tam, bo małżonka chciała doprowadzić do pozbawienia go wolności za to, jakoby znęcał się nad rodziną. Prokuratura Rejonowa W. – F. w dniu [...]r. umorzyła śledztwo. W dniu [...]r. Odwołujący się uległ wypadkowi i jest w trakcie leczenia, chce do zakończenia kuracji pozostawać pod opieką tego samego lekarza. Zdaniem Odwołującego się wszelkie oświadczenia żony należy traktować jako poświadczenie nieprawdy, o czym dobitnie świadczą załączone do odwołania kopie pism. Odwołujący się wnosi o przyznanie dodatku mieszkaniowego, gdyż żona nie płaci za mieszkanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do uchylenia lub zmiany odmownej decyzji organu pierwszej instancji. Argumenty odwołania ani przedstawione przez Odwołującego się kopie pism nie dowodzą przysługiwania dodatku mieszkaniowego wspomagającego uiszczenie opłat mieszkaniowych. Decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego nie jest wydawana w ramach uznania organu administracji właściwego w tych sprawach, który mógłby ocenić, czy ze względu na sytuację życiową strony dodatek ten może być przyznany. Przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych uzależniają przysługiwanie dodatku mieszkaniowego od spełnienia określonych w ustawie warunków. Ustalenie w postępowaniu administracyjnym, że którykolwiek z warunków nie jest spełniony powoduje, że dodatek ten nie może być przyznany. W myśl przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek ten przysługuje członkowi spółdzielni mieszkaniowej zamieszkującemu na podstawie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego i jeżeli jest on członkiem gospodarstwa domowego w tym lokalu. Według art. 4 tej ustawy "przez gospodarstwo domowe rozumie się lokatora samodzielnie zajmującego lokal lub lokatora, jego małżonka i inne osoby wspólnie z nim stale zamieszkujące i gospodarujące, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tego lokatora". Można domniemywać, że Odwołujący się nadal zachowuje spółdzielcze prawo do mieszkania przy ul. S. [...]we W., lecz nie jest on członkiem gospodarstwa domowego faktycznie zamieszkującym i gospodarującym wspólnie z małżonką i dziećmi w tym mieszkaniu. Nie ma wpływu na inne rozstrzygnięcie sprawy dodatku mieszkaniowego fakt pozostawania J. K. w faktycznej separacji z I. K. z powodu obaw przed konfliktem małżeńskim, ani ewentualny zamiar faktycznego zamieszkiwania w czasie przyszłym w mieszkaniu przy ul. S. [...]we W.. Na przyznanie dodatku mieszkaniowego nie może wpływać obawa Odwołującego się, że I. K. nie uiszcza miesięcznych opłat za to mieszkanie. Zresztą w myśl przepisów art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 4, poz. 27 z późn. zm., a w szczególności nowelizacją ogłoszoną w Dz. U. z 2002 r., Nr 240, poz. 2058), za opłaty te solidarnie z członkiem spółdzielni mieszkaniowej odpowiada przed Spółdzielnią Mieszkaniową "A" zamieszkująca w lokalu I. K.. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego J. K. powtórzył swoją argumentację, iż cały czas jego centrum życiowym jest W., a w K. zameldował się, by móc korzystać z nadsyłanej korespondencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione przez skarżącego. Wyjaśnienia wymagają bowiem kwestie związane z właściwością organu do podejmowania decyzji administracyjnych w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Należy mianowicie zauważyć, że decyzja pierwszoinstancyjna w sprawie została podjęta z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. przez Specjalistę w Dziale Dodatków Mieszkaniowych tego Ośrodka Z. M.. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 5 i 5a ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. nr 64, poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji w sprawie, rada gminy udziela na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań zleconych oraz może upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych w celu wykonania zadań własnych gminy oraz własnych o charakterze obowiązkowym. Upoważnienie, o którym mowa w ust. 5, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych, powołanej wyżej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji ostatecznej w sprawie, dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Z dniem 23 listopada 2004r. weszła w życie nowelizacja przepisu art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez dodanie ust. 1a w brzmieniu, iż organ, o którym mowa w ust. 1 może upoważnić inną osobę do wydawania decyzji w sprawach dodatku mieszkaniowego. Analiza przytoczonych wyżej unormowań może prowadzić do wniosku, że kompetencja decyzyjna w zakresie dodatków mieszkaniowych służy w pierwszej instancji wójtowi (burmistrzowi lub prezydentowi miasta), a organ ten mógł w trybie art. 268"a" k.p.a. upoważnić pracownika kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej (urzędu gminy, miasta) do wydawania decyzji w przedmiotowym zakresie. Obecnie upoważnienie takie wydaje się na podstawie art. 7 ust.1a ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z drugiej strony, upoważnienie, które może być udzielone na podstawie art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przez radę gminy kierownikowi ośrodka pomocy społecznej (brak w aktach sprawy) jest ograniczone zakresowo do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Problematyka dodatków mieszkaniowych może być wprawdzie o ujęciu systemowym zaliczona do spraw z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej, jednakże nie jest jasne i czego organ nie rozważał, czy jest taką sprawą w ujęciu normatywnym, przeciw czemu może świadczyć fakt regulacji pomocy społecznej i dodatków mieszkaniowych w dwóch odrębnych ustawach. Gdyby jednak z dostępnych organowi materiałów (których nie dołączono do akt administracyjnych sprawy) wynikało, że przy ferowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej dochowano reguł właściwości i decyzję w sprawie wydał organ upoważniony (organ pomocy społecznej), to wyjaśnienia wymagałaby jeszcze jedna kwestia. Otóż, w świetle tego, co wyżej powiedziano, stwierdzić należy, że kierownik ośrodka pomocy społecznej, upoważniony przez radę gminy na podstawie art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej, nie ma uprawnienia do upoważniania pracowników ośrodka do załatwiania tych spraw w jego imieniu. Przepis art. 268a k.p.a. nie ma w tym zakresie zastosowania. Upoważnienie innych osób, w tym pracowników ośrodka, do wydawania decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej następuje wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, podjętej na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej (art. 46 ust. 5 i 5a ustawy o pomocy społecznej). Tymczasem, decyzję pierwszoinstancyjną w sprawie wydano z upoważnienia dyrektora ośrodka pomocy społecznej, zaś w aktach sprawy brak jest dokumentacji, która by tę procedurę legitymowała. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien przeanalizować, czy zachodzą podstawy prawne do traktowania spraw dodatków mieszkaniowych jako spraw z zakresu pomocy społecznej skutkujące właściwością pierwszoinstancyjną organów pomocy społecznej a nie samorządu gminnego w tychże sprawach. Jeżeli podstawy takie istnieją i zostaną należycie udokumentowane, to należy zbadać i udokumentować źródło prawa Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. do samodzielnego upoważnienia pracowników Ośrodka do podejmowania decyzji w tym zakresie w jego imieniu. Z uwagi na to, że organ nie dołączył do akt sprawy jakichkolwiek materiałów w sygnalizowanym przez Sąd zakresie, sprawa ta wymyka się jego kontroli. Rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy powinno stanowić funkcję dokonanych przez organ ustaleń we wskazanym przez Sąd przedmiocie i zakresie. Uwzględniając przeprowadzone wywody, na postawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż abstrahując od przymiotu wykonalności tego typu decyzji stwierdzić należy, że decyzja nieostateczna, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (gdy wniesiono skutecznie odwołanie) nie posiada przymiotu wykonalności.