II SA/Wr 1596/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2005 r. sprawy ze skargi S. K. i T. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 23 maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 240 zł /dwieście czterdzieści zł/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia 12 grudnia 2001r. Nr [...] wydaną po uprzednim uchyleniu przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm./, nałożył na S. K. i T. K. obowiązek przedłożenia opisanych w konkretny sposób dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, w efekcie których zmieniono samowolnie sposób użytkowania części wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego przy ul. P. C. 63 we W., stanowiącego wyodrębniony lokal mieszkalny oznaczony nr 1. Orzeczonym obowiązkiem objęto nakaz przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m. W. w terminie do 15 lutego 2002r.: 2 egzemplarzy zaopiniowanej przez rzeczoznawców do spraw sanitarno-higienicznych, ubezpieczeń przeciwpożarowych oraz BHP i ergonomii – dokumentacji powykonawczej, ukazującej samowolnie dokonaną zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 na gabinet stomatologiczny z zapleczem protetycznym, orzeczenie techniczne opracowane przez osobę uprawnioną, zawierające ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych – zarówno w zakresie wiedzy i sztuki budowlanej, jak i zgodności z obowiązującymi normatywami technicznymi zawartymi w Polskich Normach oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. /t.j. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140/, protokoły badań i sprawdzeń wymagane w art. 57 ust. 1 pkt 4 oraz oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy – Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że pomieszczenie lokalu mieszkalnego zaadaptowano na potrzeby gabinetu stomatologicznego z zapleczem protetycznym, a następnie odniósł się do działań organu administracji architektoniczno-budowlanej, uznając je – w świetle zgromadzonego w sprawie materiału – za niezrozumiałe i podkreślił, że decyzja Prezydenta W. z dnia 19 kwietnia 2001r. Nr [...] odmawiająca udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego została wydana w związku z niewykonaniem przez inwestora postanowienia tego organu z dnia 14 lutego 2001r., a nie z uwagi na jakiekolwiek inne przesłanki. W dalszej części uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z przepisem art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powoduje konieczność podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego działań w trybie art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, co znalazło wyraz w sentencji podjętej przez ten organ decyzji. Wyjaśnił też w tym kontekście, że w ramach niezbędnych do uzyskania zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokumentów nie uwzględniono zgody współwłaścicieli budynku wyrażonej w formie uchwały, która – w ocenie tego organu – miałaby stanowić dokument potwierdzający prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedstawionej w tym zakresie argumentacji organ orzekający odwołał się do wytycznych zawartych w opracowaniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z maja 2001r. Od decyzji tej wnieśli odwołanie B. F., K. W. i J. K. – współwłaściciele nieruchomości oraz M. M. – zarządca nieruchomości przy ul. P. C. 63-65B we W. W odwołaniach wyrażona została dezaprobata dla działań organu I instancji i zakwestionowana słuszność rozstrzygnięcia tego organu. Zdaniem współwłaścicieli nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poprzez zaskarżoną decyzję dąży do zalegalizowania samowoli, mimo, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2001r. Nr [...] jest wyraźne stwierdzenie, że skoro administracja architektoniczno-budowlana odmówiła pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu o zmienionej funkcji, to należy wydać decyzję zobowiązującą do przywrócenia poprzedniego sposobu jego użytkowania. Do wyjaśnienia pozostawała jedynie kwestia ustalenia adresata przedmiotowej decyzji. Ponadto B. F. zarzucił, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego w prawem, bowiem prawo budowlane nie zna pojęcia legalizacji samowoli budowlanej, więc nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast J. K. podkreślił, że obowiązki określone przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji sformułowane są niepoprawnie, gdyż brak jest zobowiązania właścicieli do przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym wypadku stosownej uchwały wspólnoty, a do tego obligują przepisy. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 23 maja 2002r. Nr [...], stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję organ I instancji i zobowiązał S. K. i T. K. do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku przy ul. P. C. 63 we W. Uzasadniając to orzeczenie organ stwierdził przede wszystkim, że argumenty zawarte w odwołaniach zasługują na uwzględnienie. Ponadto wyjaśnił, że jak wskazano w uzasadnieniu decyzji tego organu z dnia 31 sierpnia 2001r. Nr [...], decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia 19 kwietnia 2001r. odmówiono T. K. udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego przy ul. P. C. 63/1 we W. na gabinet stomatologiczny. Organ odwoławczy uznał, że obowiązek nałożony przez organ I instancji kolejną decyzją, obecnie zaskarżoną, polegający na konieczności dostarczenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia o samowolnie zmienionej funkcji, nie jest zatem adekwatny do aktualnego stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Wskazał przy tym, że skoro administracja architektoniczno-budowlana odmówiła pozwolenia na użytkowanie lokalu należy wydać zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane decyzję zobowiązującą do przywrócenia poprzedniego sposobu jego użytkowania. Organ podkreślił, że powyższe stwierdzenia zostały już wcześniej przedstawione i niezrozumiałym jest wydawanie kolejnej decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę w sposób identyczny. Podał, że organ I instancji zobowiązany był jedynie do ustalenia adresata decyzji, który zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane winien dokonać na swój koszt czynności związanych z przywróceniem poprzedniego sposobu użytkowania lokalu i wyjaśnił przy tym, że organ I instancji dokonał przedmiotowych czynności dopiero po otrzymaniu postanowienia Nr [...] z dnia 13 marca 2002r. nakładającego na organ obowiązek uzupełnienia dowodów w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady, która stanowi, że organ I instancji jest związany rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych przez odwołujących się organ orzekający stwierdził, że możliwym jest w określonych sytuacjach doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obiektu, w którym samowolnie zmieniono sposób jego użytkowania po spełnieniu przez stronę zobowiązaną określonych obowiązków, przy formułowaniu których niewątpliwie winien znaleźć się zapis mówiący o konieczności okazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wnieśli S. K. i T. K., reprezentowani przez pełnomocnika. Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie przy jej wydawaniu przepisów prawa materialnego, a to art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez zakwestionowanie możliwości zastosowania dyspozycji tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał na prawidłowość działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. i podał, że dopiero po wykonaniu przez inwestorów tych obowiązków organ administracji architektoniczno-budowlanej może orzec o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Zarzucił też, że ta procedura nie wymaga zgody współwłaścicieli budynku, bowiem uprawniony do orzekania organ stwierdza tylko stan techniczny obiektu i nie rozstrzyga praw własności. W przedstawionej w skardze argumentacji pełnomocnik skarżących podkreślił również, że decyzja Prezydenta W. odmawiająca udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania była wyłącznie konsekwencją niedostarczenia przez inwestora wymaganych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając dodatkowo, że zarzuty skargi nie mogą spowodować zmiany stanowiska tego organu w niniejszej sprawie. Wskazał jednocześnie, że podstawą negatywnego dla inwestorów rozstrzygnięcia był brak zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, dla których zmiana funkcji przedmiotowego lokalu może powodować określone uciążliwości. W toku postępowania sądowoadministracyjnego uwzględniony został wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł w postanowieniu z dnia 16 września 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będące przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 61 powołanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane statuował obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem /i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywaniem go w należytym stanie technicznym i estetycznym/. Ustawodawca przyzwolił jednak na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, regulując kwestie z tym związane w art. 71 omawianego aktu. Przepis art. 71 ust. 1 stanowił , że : "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio", natomiast z treści ust. 3 tego przepisu /w brzmieniu poprzednio obowiązującym/ wynikało m.in., że: w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. Zróżnicowane brzmienie obu przepisów nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych i przy zastosowaniu klasycznych reguł wykładni językowej i logicznej wskazuje wyraźnie, że przepis art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane miał zastosowanie do sytuacji, w których właściciel lub zarządca obiektu budowlanego swój zamiar zmiany sposobu jego użytkowania łączy z obowiązkiem uzyskania pozwolenia właściwego organu na takie działanie, co oznacza, że zamiar swój chce realizować w sposób legalny. Z kolei przepis art. 71 ust. 3 tej ustawy obejmował swoją regulację inny stan faktyczny, a mianowicie dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez spełnienia warunku wskazanego w ust. 1 tzn. bez wymaganego pozwolenia, czyli w sposób samowolny. Z dyspozycji zawartej w dalszej części przywołanego wcześniej przepisu art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane wynika, że w takich sytuacjach właściwy organ podejmuje odpowiednie działania w trybie art. 50 i art. 51 powoływanej ustawy. Wskazanie na "odpowiednie" stosowanie tych przepisów oznacza również konieczność uwzględnienia przez właściwy organ tego, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu została już dokonana, czy też roboty budowlane, poprzez które ta zmiana ma nastąpić są jeszcze w trakcie wykonywania. Zważyć zatem należy, że decyzja Prezydenta W. z dnia 19 kwietnia 2001r. Nr [...] wydana została na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a z jej uzasadnienia oraz z uzasadnienia postanowienia tego organu z dnia 14 lutego 2001r. Nr [...], wskazywanego w decyzji, wynika, że negatywne załatwienie wniosku o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny we W. przy ul. P. C. 63/1 spowodowało niewykonanie przez wnioskodawcę obowiązku nałożonego wskazanym powyżej postanowieniem. Organ orzekający nie dokonywał zatem żadnych innych ustaleń faktycznych w sprawie. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że w dniu 24 kwietnia 2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił wskazane w rozdzielniku podmioty /w tym S. K. i T. K./ o wszczęciu w dniu 7 marca 2001r. postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 na gabinet stomatologiczny, w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym przy ul. P. C. 63 we W., informując ponadto o uprawnieniach procesowych, jakie przysługują stronom w postępowaniu administracyjnym. Podjęcie czynności w trybie art. 61 § 4 przez organ nadzoru budowlanego, jako organ właściwy i takie oznaczenie przedmiotu sprawy, w której wszczęcie postępowania nastąpiło, wskazuje, że postępowanie to prowadzone będzie w warunkach określonych w art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Jest to zatem inne postępowanie niż zakończone decyzją Prezydenta W. z dnia 19 kwietnia 2001r. Nr [...], uwarunkowane innymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi, w którym determinantem rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę nie może być oznaczona powyżej decyzja Prezydenta W. odmawiająca udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego. W świetle unormowania zawartego w powołanym wcześniej art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane oraz wobec wszczęcia postępowania w dniu 7 marca 2001r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W., czynność orzecznicza tego organu podjęta w dniu 12 grudnia 2001r. /Nr [...]/ była prawidłowa. Natomiast na tym etapie postępowania za przedwczesną i naruszającą prawo należy uznać zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. W obowiązujących w dacie orzekania warunkach prawnych prawidłowe zakończenie postępowania wszczętego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu 7 marca 2001r. uzależnione było od wykonania obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia 12 grudnia 2001r. Nr [...] w całości oraz od wyniku oceny – dokonanej na podstawie przedłożonych dokumentów oraz w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa – co do zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w celu dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Z tych względów rezultatem postępowania w tym zakresie mogła być albo decyzja właściwego organu nadzoru budowlanego nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 73 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane /w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania/, albo decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie wydana przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 59 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 wskazywanej ustawy, po złożeniu stosownego wniosku przez inwestora. Istotne przy tym – zdaniem Sądu – jest, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa i stanowiska doktryny, organ orzekający w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1991r., sygn. IV SA 927/91, OSP 1994, Nr 6, poz. 103 z glosą L. Steckiego i S. Jędrzejewskiego; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999r., sygn. IV SA 90/97, Lex 46652; J. Siegień: Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2002/. Tym bardziej nie można uznać za zasadny podnoszony w sprawie argument o konieczności przedstawienia przez inwestora uchwały wspólnoty mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Dotyczy to szczególnie sytuacji, kiedy zmiana taka nastąpiła wyłącznie w granicach lokalu, stanowiącego przedmiot odrębnej własności i nie wkroczyła w sferę cudzej własności /współwłasności/. Ewentualne uciążliwości dla właścicieli innych nieruchomości, wynikające z dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części mogą być oceniane wyłącznie w obszarze roszczeń cywilnoprawnych. Ponadto Sąd uznał za celowe zwrócić uwagę, że organ II instancji w czynnościach procesowych postępowania odwoławczego /w tym i czynności orzeczniczej/ uwzględnił również nie podpisane odwołanie B. F., a ponadto, że przy podejmowaniu decyzji o charakterze merytoryczno-reformacyjnym, organ zobowiązany jest w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołać odpowiedni przepis prawa materialnego, niezależnie od przepisu procesowego konkretyzującego rodzaj decyzji odwoławczej. Wobec przedstawionych poprzednio okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do wskazanych przepisów, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd art. 152 powołanej wyżej regulacji a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 oraz art. 205 § 2 tego aktu.