II SA/Wr 1597/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/, del. do WSA Halina Kremis, Sędziowie: NSA Mieczysław Górkiewicz, WSA Katarzyna Grott, Protokolant, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...],[...] w O. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rada Miejska w O. w dniu [...] r. podjęła m.in. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...],[...] w O.. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 27 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm./. Ponieważ upłynął 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda D. wniósł na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 9 powyższej ustawy mówi o tym, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonuje kolejno czynności wymienionych w tym artykule m.in. ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nieuwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych. Z posiadanych przez organ nadzoru dokumentów wynika natomiast, iż w sporze między mieszkańcami a Miastem O., organ wykonawczy nie dopełnił obowiązku imiennego zawiadomienia wszystkich wnoszących pismo dotyczące protestu zmian do planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...],[...] w O., zwane przez nich zarzutem. Ponadto organ stwierdził, iż w/w zawiadomienie zostało przesłane jedynie do A. W. z pominięciem pozostałych mieszkańców wnoszących przedmiotowe pismo, a w dokumentacji planistycznej, jak i w wyjaśnieniach nadesłanych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w O. K. K. z dnia [...] r., sygn. [...] nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego wypełnienie wymagań ustawowych odnośnie imiennego zawiadomienia zainteresowanych o terminie, sesji, na której rada gminy rozpatrywała nieuwzględnione protesty i zarzuty. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska O. wniosła o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutu Wojewody D. niedopełnienia obowiązku powiadomienia imiennie wszystkich zainteresowanych, wnoszących pismo dotyczącego ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr 4/1, 4/2 AM 24 w Oławie Gmina stwierdziła, iż powyższe pismo zwane przez wnoszących zarzutem zostało zakwalifikowane jako protest. A to z uwagi na fakt, iż pismo zostało sformułowane w postaci zbiorowego pisma, w którym żadna z podpisujących się osób nie wykazała, w jaki sposób został naruszony jej interes prawny lub uprawnienia /art. 28 kpa/. Ponadto zauważono, że tylko część listy jest podpisana, a w niektórych przypadkach nazwiska, jak i adresy są nieczytelne, co skutkowałoby niemożliwością skutecznego poinformowania wszystkich osób figurujących na tej liście. Doręczenie wszystkim zainteresowanym osobom zawiadomienia o terminie sesji stało się z tego względu niewykonalne /art. 40 § 3 kpa/. Gmina Oława wywiodła ponadto, iż również brak podpisu pod pismem przewodnim jakiejkolwiek osoby, która reprezentowałaby mieszkańców spowodował to, że nie było do kogo wystąpić o uzupełnienie listy o czytelny wykaz nazwisk i adresów. Z powyższych okoliczności Gmina wywiodła, że samo pismo z punktu widzenia wymogów kpa stanowi anonim. Gmina nadto zauważyła, iż wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały złożył podmiot, który nie występował wcześniej na etapie składania protestów i zarzutów do projektu planu. Zarzuty /zakwalifikowane jako protest/ do projektu planu zostały bowiem wniesione niepodpisanym pismem przewodnim zbiorowo przez mieszkańców. Uchwałę zaś skarży Społeczny Komitet Ochrony Mieszkańców Domów Jednorodzinnych Osiedla N. G., bez załączonego protokołu z zebrania mieszkańców, który by go upoważniał do takich działań. Komitet ten, jak zauważyła gmina, reprezentuje A. W., który nie przedstawił żadnego pełnomocnictwa tegoż Komitetu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm./ sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola legalności sprawowana przez sądy administracyjne dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu i w oparciu o materiał dowodowy zebrany do chwili jego podjęcia. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej /art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda D.w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /tj. Dz.U. Nr 142 z 2001r. poz. 1591 ze zm./ zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w O. z [...]r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...],[...] w O.. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz.U. Nr 15 poz. 139 z 1999r. ze zm./ - jest przepisem gminnym. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy /przepisów gminnych/ na podstawie upoważnień ustawowych /art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym. Upoważnienie ustawowe zawarte jest w ustawie regulującej określoną problematykę lub zagadnienie. W zakresie dotyczącym zagospodarowania przestrzennego jest to ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżona uchwała jako podstawę materialnoprawną wskazuje przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż powołana ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawnym o szczególnym charakterze i w sposób samodzielny oraz wyczerpujący reguluje wszystkie kwestie związane z procedurą planistyczną, która prowadzi w efekcie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedurę planowania określa zapis w art. 18 ust. 2 przywoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek przestrzegania zapisów art. 18 ust. 2 cyt. ustawy, nie wyłączając nawet ich kolejności obwarowany jest sankcją, która może doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym niezbędne jest rygorystyczne i bardzo skrupulatne przestrzeganie określonych ustawowo zasad i trybu procedury planowania, która służyć powinna zapewnieniu możliwie najbardziej efektywnej realizacji celów planowania przestrzennego a więc nie mogą być one traktowane jako wymagania wyłącznie ściśle formalne. Ścisłe przestrzeganie rygorów procedury planowania o jakiej mowa w art. 18 ust. 2 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednocześnie stanowi gwarancję państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. Natomiast co już wyżej zauważono naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części /art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. W skardze Wojewoda D. zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie trybu postępowania o jakim mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a przede wszystkim art. 18 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, który stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonuje kolejno czynności a to w szczególności ogłasza w sposób określony w pkt 1 o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych. Celem zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym odesłania do przepisu art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy jest określenie sposobu a nie terminu, w jakim trzeba zawiadomić o sesji rady rozpoznającej zarzuty. Zatem stosownie do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy, niezależnie od imiennego zawiadomienia zainteresowanych o przedmiotowej sesji rady, należy o tym zawiadomić publicznie w sposób określony art. 18 ust. 2 pkt 1. Podkreślenia wymaga, że co do terminu zawiadomienia o sesji, to w art. 18 ust. 2 pkt 9 i pkt 1 ustawy ustawodawca nie określa go ani expressis verbis, ani w sposób dorozumiany. W drodze wykładni systemowej należy przyjąć, że o sesji rady gminy rozpoznającej zarzuty, protesty zgłoszone do projektu planu, winno powiadomić się zainteresowanych na 7 dni przed sesją. Wniosek taki wynika z oceny, że zawiadomienie o sesji rady jest tego samego rodzaju czynnością, co zawiadomienie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Dla tej czynności art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy przewiduje termin 7-dniowy. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, iż w dniu [...] r. do Burmistrza Miasta O. grupa mieszkańców O. zgłosiła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...],[...] w O.. Do przedmiotowego zarzutu załączono listy osób składających go określonych z imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania, nr PESEL-u oraz częściowo z ich podpisami, w liczbie ponad 100 osób. Uchwałą z [...] nr [...] Rada Miejska w O. odrzuciła protest do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...],[...] w O. wniesiony przez właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu objętego sporządzeniem planu dotyczący ustalenia przeznaczenia terenu na działalność produkcyjną w zakresie przetwórstwa rolno-spożywczego albowiem wniesiony [...] r. zarzut mieszkańców O. potraktowano jako protest. Jednakże o terminie sesji na której rozpatrywano tenże protest powiadomiono tylko A. W., który podpisał się jako [...] osoba na załączonych do "zarzutu" listach osób składających ten środek, pominięto natomiast pozostałych zainteresowanych mimo, że były na przesłanych listach także czytelne ich imiona i nazwiska, adresy i do tego zostały w części podpisane. Pisma określonego jako zarzut do projektu planu w żadnym wypadku nie można uznać za anonim co sugeruje Gmina w odpowiedzi na skargę. Tym samym Gmina O. co obrazuje materiał sprawy o terminie sesji w dniu [...] r. powiadomiła publicznie w dniu [...] r. poprzez wywieszenie informacji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim i przekazała informację do lokalnego radia i telewizji kablowej oraz lokalnej prasy lecz poza imiennym zawiadomieniem A. W. nie powiadomiła imiennie pozostałe osoby podpisane pod zgłoszonym zarzutem /data wpływu do Urzędu Miejskiego w O. [...] r./ co do których nie było żadnych wątpliwości, bowiem czytelnie podały imię i nazwisko, adres i podpisały się. Tym samym naruszono tryb postępowania o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek nr [...],[...] w O.. Dlatego też należało uznać skargę Wojewody D. za zasadną i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały będącej przepisem prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, iż skarżona uchwała stanowi przepis prawa miejscowego, który wszedł w życie to Wojewódzki Sąd Administracyjny odstąpił o orzekania w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu uznając je za bezprzedmiotowe w szczególności przy uwzględnieniu treści art. 61 § 3 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji. H.B. 7.04.2004r.