II SA/Wr 1604/00

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Marii Walkiewicz sprawy ze skargi Zarządu Województwa D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 7 czerwca 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż zbędnych składników majątkowych - oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 czerwca 2000 r. (...) wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U nr 91 poz. 576/ Wojewoda D. stwierdza m.in. nieważność uchwały (...) Zarządu Województwa D. z dnia 12 maja 2000 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż zbędnych składników majątkowych Pogotowia Ratunkowego w W.-G. oraz uchwały (...) z dnia 12 maja 2000 r. Zarządu Województwa D. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż zbędnych składników majątkowych Kolejowego Szpitala Chorób Płuc i Nowotworów w Sz.-P.W uzasadnieniu wskazał, że badając legalność wyżej wymienionych uchwał stwierdził, że uchwały te zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./. Uchwałą (...) Zarząd Województwa D. wyraził zgodę Pogotowiu Ratunkowemu w W. na sprzedaż w trybie przetargowym sprzętu zbędnego w dalszej działalności pogotowia, zaś uchwałą (...) Zarząd wyraził zgodę Kolejowemu Szpitalowi Chorób Płuc i Nowotworów w Sz.-P. na sprzedaż w trybie przetargowym samochodu sanitarnego. Powyższe uchwały podjęto na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis ten stanowi, że zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może być dokonane przez zakład na zasadach określonych przez organ, który zakład utworzył. Wniesienie majątku do spółek lub fundacji wymaga zgody organu, który zakład utworzył. Z dniem 23 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony przez art. 24 pkt 4 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/. W poprzednim brzmieniu przepis ten stanowił, że zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo wniesienie tego majątku do spółek lub fundacji jest nieważne bez zgody organu, który utworzył ten zakład. Stan prawny uległ zatem znaczącej zmianie. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej od dnia 23 lutego 2000 r. nie musi występować o zgodę do organu założycielskiego w sprawie zbycia, wydzierżawienia lub wynajęcia majątku trwałego. Natomiast organ założycielski utracił kompetencję do wyrażania zgody na zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego. Ustawa przyznała mu bowiem kompetencję o innym charakterze. Ma on bowiem prawo do ustalania zasada na podstawie których samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej będzie gospodarował własnym majątkiem trwałym w zakresie jego zbywania, wydzierżawiania i wynajmowania. Przedmiotowe uchwały dotyczą wyrażenia zgody na sprzedaż wymienionych w uchwałach imiennie określonego mienia zakładów opieki zdrowotnej. Są zatem uchwałami o charakterze indywidualnym, którym nie można przypisać waloru uchwał w sprawie zasad zbywania, wydzierżawiania i wynajmowania majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Używane przez Pogotowie samochody nie można także uznać nieruchomości, czy przedmioty posiadające szczególną wartość naukową, historyczną, kulturową tub przyrodniczą. W konsekwencji Zarząd nie mógł podjąć przedmiotowych uchwał. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Zarząd Województwa D. domagał się jego uchylenia, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 78, art. 79, art. 82 ust. 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie uchwał nie podlegających nadzorowi wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 78 powołanej wyżej ustawy o samorządzie województwa nadzór nad działalnością samorządu województwa sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewodą, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Ust. 2 tego przepisu prawa stanowi, że organy nadzoru mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami. W kolejnych przepisach ustawodawca wskazuje na zakres sprawowanego nadzoru, którego granice wyznacza kryterium zgodności prawem oraz nakłada na marszałka województwa obowiązek przedstawiania wojewodzie uchwał sejmiku województwa oraz uchwał zarządu województwa podlegających nadzorowi. Z przytoczonych przepisów - zdaniem strony skarżącej - wynika jednoznacznie, ze nie wszystkie chwały zarządu województwa podlegają nadzorowi wojewody. Wynika z nich bowiem, że nadzorowi poddane są uchwały tego organu tylko w przypadkach określonych wyraźnie zapisami ustawowymi Z takim przypadkiem mamy do czynienia w art. 58 ustawy, dotyczącym nieodpłatnego rozporządzania mieniem wojewódzkich osób prawnych oraz zbywania przez te osoby nieruchomości służących do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych, albo przedmiotów posiadających szczególną wartość naukową, historyczną, kulturalną lub przyrodniczą, czy też zmiany przeznaczenia tych składników. Podejmowane w zakresie wyrażania zgody na te czynności uchwały zarządu województwa podlegają nadzorowi wojewody na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy. Uchwały objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nie należą do kategorii spraw uregulowanych w art. 58 ustawy o samorządzie województwa. Uchwały (...) i (...) dotyczą bowiem odpłatnego rozporządzenia składnikami mienia /ruchomości/. Organ nadzorczy w braku wyraźnych podstaw prawnych błędnie dokonał kwalifikacji wskazanych uchwał Zarządu Województwa D. jako podlegających nadzorowi określonemu w rozdziale 7 ustawy o samorządzie województwa. Z uwagi na przekroczenie kompetencji nadzorczych zaskarżone rozstrzygnięcie winno - zdaniem strony skarżącej - zostać uchylone.W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. /W 10/93 - OTK 1994 cz. 2 poz. 46/ podała, że była uprawniona do kontroli w trybie nadzoru wymienionych wyżej uchwał strony skarżącej. Według niej zakres nadzoru nad działalnością samorządu województwa ustalony w art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, sformułowany został podobnie jak w treści wskazanej uchwały Trybunału Konstytucyjnego. Obejmuje zatem pod względem przedmiotowym całą działalność samorządu województwa. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o oddalenie skargi, podzielając wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko strony przeciwnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1994 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym nie narusza prawa. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ nadzór nad działalnością samorządu województwa sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami.Nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem /art. 79 ustawy/. Marszałek województwa przedstawia wojewodzie uchwały sejmiku województwa oraz uchwały zarządu województwa podlegające nadzorowi w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. W tym samym terminie marszałek województwa przedstawia regionalnej izbie obrachunkowej uchwały objęte zakresem nadzoru izby /art. 81 ustawy/. Uchwały organu samorządu województwa sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwał orzeka organ nadzorczy /art. 82 ust. 1 i ust. 2 zdanie 1 ustawy/.Powyższa regulacja jest odpowiednikiem regulacji prawnej dotyczącej nadzoru nad działalnością gmin uregulowaną w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Jedyną różnicą jest nałożenie w ustawie dodatkowego obowiązku na marszałka województwa przesyłania organowi nadzoru części uchwał zarządu województwa. Cytowany art. 81 nie definiuje zakresu nadzoru nad uchwałami organów samorządu województwa lecz jedynie wprowadza dodatkowy informacyjny środek nadzorczy dotyczący uchwał zarządu województwa. Zakresu nadzoru nad uchwałami zarządu województwa nie definiuje także powołany w skardze art. 58 ust. 3 omawianej ustawy. W związku z różnym określeniem w ustawie o samorządzie województwa /patrz tytuł rozdziału 7 i art. 78 ust. 1/ i w ustawie o samorządzie gminnym /patrz rozdział 10 i art. 85/ zakresem nadzoru nad tym samorządem w orzecznictwie sądowym wyrażane były początkowo poglądy, według których nadzorem wojewody nie mogą być obejmowane uchwały organów gmin, podejmowane w sprawach cywilnych, czy z zakresu prawa pracy. Krytycznego przeglądu tego orzecznictwa dokonał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 września 1994 r. /W 10/93 - OTK 1994 cz. 2 poz. 46/ wskazując, że działalnością komunalną w rozumieniu przepisów art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie terytorialnym, obecnie gminnym, podlegającą nadzorowi jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego. Powyższa wykładnia wprost odnosi się także do zakresu nadzoru nad działalnością samorządu województwa. Zdaniem Trybunału rozporządzanie mieniem komunalnym przez gminę, jako jedna z form realizacji własnych zadań publicznych gminy również podlega nadzorowi W uchwale tej Trybunał wskazał, że "szczególna konstrukcja nadzoru w omawianej dziedzinie jest zrozumiała i logiczna jeżeli się przyjmie, że wprawdzie jednostki samorządu terytorialnego są właścicielami odrębnego od mienia państwowego - mienia komunalnego, ale mierne to jest rodzajem mienia publicznego i nie powinno - jako kategoria prawna - być utożsamiane z mieniem prywatnym." Wykonując uprawnienia właścicielskie w stosunku do mienia komunalnego organ samorządu terytorialnego realizuje zadanie publiczne w rozumieniu obowiązującego prawa. Nadzór z rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym jest nadzorem administracyjnym, zaś jego przedmiotem jest działalność komunalna prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach prawnoadministracyjnych i dla bezpośredniego kształtowania stosunków prawnych w tej, i w pokrewnych gałęziach prawa. Nadzór obejmuje jednak również sytuacje, w których jednostka samorządu terytorialnego występuje w charakterze osoby prawnej /osoby prawa cywilnego/, jako podmiot prawa własności innych praw majątkowych stanowiących mienie komunalne. "Czynności związane z wykonywaniem tych praw stanowią działalność komunalną i są nadzorowane na zasadach ogólnych stanowionych w przepisach rozdziału 10 dla nadzoru nad wykonywaniem zadań własnych", z zastrzeżeniem art. 45 ust. 2 pkt 3 ustawy. Warunkiem wykonywania uprawnień nadzorczych jest jednak sformułowanie powyższych czynności w postaci aktów administracji, przewidzianą dla aktów organów samorządu terytorialnego. Mogące powstawać w praktyce orzeczniczej wątpliwości powinny być (...) rozstrzygane na rzecz poddania uchwały organu samorządu terytorialnego nadzorowi (...)."W konsekwencji akty prawne /uchwały/ organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru. Jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. Jeżeli natomiast został podjęty w formie właściwej czynnościom z zakresu prawa cywilnego - np. umowy zawartej z równorzędnym z definicji podmiotem obrotu prawnego - procedurze nadzorczej z rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym nie podlega. "Wykonując bowiem własność publiczną organy gminy działają wedle ściśle określonych procedur. Podjęcie uchwały kończy pewien etap postępowania: uchwała nie jest jeszcze oświadczeniem woli w rozumieniu Kc, nie jest bowiem skierowana na zewnątrz do innej osoby prawnej lub fizycznej, ale do wewnątrz. Jej adresatem jest konkretny organ gminy, który w ten osób zostaje upoważniony i zobowiązany do złożenia skutkującego już na zewnątrz oświadczenia woli. Organ nadzoru stwierdza tylko wadliwość uchwały, a rzeczą sądu powszechnego jest ocena, na ile ta wadliwość może powodować nieważność złożonego w imieniu gminy oświadczenia woli." Uchwały Zarządu Województwa objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nie mają charakteru czynności cywilnoprawnej. Skoro są one aktami administracyjnymi, podlegają nadzorowi sprawowanemu w trybie ustawy o samorządzie województwa. Mając na względzie z jednej strony zakres nadzoru nad działalnością samorządu województwa ustalony w art. 78 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, z drugiej zaś treść przytoczonej uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. uznać należy, że nadzorem o jakim mowa w rozdziale 7 owej ustawy objęte są z zasady wszystkie uchwały organów sejmiku województwa i zarządu województwa chyba, że określona uchwala zawiera wyłącznie oświadczenia woli wywołujące jedynie skutki cywilnoprawne lub w zakresie prawa pracy i nie posiada cech aktu z zakresu administracji publicznej /por. R. Klyszcz, Ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa, Komentarz, Oficyna Wydawnicza "Unimex", Wrocław 1999/. W świetle powyższego podniesiony w skardze zarzut odnośnie braku kompetencji nadzorczych Wojewody D. w stosunku do uchwał będących przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uznać należy za nietrafny. Podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym też nie narusza prawa. W podstawie prawnej przedmiotowych uchwał (...) powołano przepis art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./. Przepis ten stanowi, że "zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może być dokonane przez zakład na zasadach określonych przez organ, który zakład utworzył. Wniesienie majątku do spółek lub fundacji wymaga zgody organu, który zakład utworzył". Z dniem 23 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony przez art. 24 pkt 4 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/. W poprzednim brzmieniu przepis ten stanowił, że zbycie, wydzierżawienie lub wynajęcie majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo wniesienie tego majątku do spółek lub fundacji jest nieważne bez zgody organu, który utworzył ten zakład. W świetle zatem brzemienia obowiązującego w dniu podjęcia przez Zarząd Województwa D. uchwał (...) przepisu art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej brak było podstaw do wyrażania zgody przez organ założycielski samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w sprawie zbycia, wydzierżawienia lub wynajęcia majątku trwałego. Z dniem bowiem 23 lutego 2000 r., to jest z dniem zmiany przepisu art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej wprowadzonej art. 24 pkt 4 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie musi występować o zgodę do organu założycielskiego w sprawie zbycia, wydzierżawienia lub wynajęcia majątku trwałego. Natomiast ustawodawca przyznał organowi założycielskiemu kompetencję o innym charakterze. W świetle nowej treści art. 53 ust. 2 owej ustawy organ założycielski ma prawo do ustalania zasad, na podstawie których samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej będzie gospodarował własnym majątkiem trwałym w zakresie jego zbywania, wydzierżawiania i wynajmowania.Uchwały będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczą wyrażenia zgody na sprzedaż wymienionych w nich szczegółowo mienia zakładów opieki zdrowotnej. Są zatem uchwałami o charakterze indywidualnym, którym nie można przypisać waloru uchwał w sprawie zasad zbywania, wydzierżawiania i wynajmowania majątku trwałego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Używane przez Pogotowie samochody nie można także uznać nieruchomości, czy przedmioty posiadające szczególną wartość naukową, historyczną, kulturową lub przyrodniczą. Powyższe daje podstawę do przyjęcia, że Zarząd Województwa D. nie mógł podjąć przedmiotowych uchwał. Prawidłowo zatem Wojewoda D., działając na podstawie art. 82 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie województwa, stwierdził nieważność owych uchwał. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.