II SA/Wr 161/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Anna Siedlecka, NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2007 sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej dobudowę wejścia do lokalu użytkowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent W. ustalił na rzecz firmy A warunki zabudowy przy ul. [...] we W., obręb G., AM-13, części działek nr [...], dla inwestycji obejmującej dobudowę wejścia do lokalu użytkowego branży motoryzacyjnej na poziomie parteru budynku mieszkalno-usługowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W., sprzeciwiając się planowanej dobudowie wejścia obok głównego wejścia do budynku przy ul. [...]. Strona zarzucała w odwołaniu uchybienia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków poprzez nie uzyskanie z uwagi na to, że budynek przy ul. [...] jest w wykazie zabytków, opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu przez właściciela lokalu użytkowego, naruszenie ustaleń dotyczących ochrony interesów osób trzecich i wymagań technicznych. Wskazując na powyższe Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu strona podniosła, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] w sposób niekorzystny dla mieszkańców przy ul. [...] organ I instancji ocenił spełnienie łącznych warunków, które umożliwiają wydanie decyzji dotyczącej dobudowy przedmiotowego wejścia. Planowana dobudowa utrudnia, zdaniem odwołującego, dostęp do wejścia z racji częstego zatarasowania drogi przez klientów korzystających z przedmiotowego lokalu. Ponadto ustalenie miejsca wejścia do lokalu usytuowanego pod balkonem na 1-wszym piętrze budynku wzbudza wątpliwości względów technicznych. Odcinek ul. [...] od strony pl. [...] do budynku przy ul. [...] obecnie posiada 7 lokalów użytkowych, co utrudnia życie codzienne mieszkańców i możliwość ich wypoczynku. Dodatkowe planowane miejsca schodów zewnętrznych w pasie drogowym ul. [...] stanowi pozbawienie swobodnego dostępu do wejścia głównego. Kwestionowanej decyzji strona zarzuciła także uchybienie w zebraniu dodatkowych ustaleń, bowiem przedmiotowy lokal posiada obecnie drugie wejście od podwórka do budynku, co stanowi idealne rozwiązanie służące działalności tego lokalu i jest praktykowane w tym mieście. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdziło natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Oceniając planowaną inwestycję przez pryzmat tychże warunków, organ odwoławczy uznał, że wszystkie one zostały spełnione, ponieważ: – istnieje co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) zabudowana w sposób, który pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji – usługowej (tj. ul. [...], dz. nr [...] – zabudowa wielorodzinna z usługami; ul. [...], dz. nr [...] – usługi); – teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; – istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; – teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to użytek gruntowy wykazany w ewidencji gruntów i budynków jako: droga (dz. nr [...], AM-13 obręb G. - symbol "Dr") oraz tereny mieszkaniowe (dz. nr[...], AM-13 obręb G. - symbol "B"); – żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Także analiza przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wykazała, jak stwierdził organ II instancji, że charakter planowanej inwestycji nie zaburzy ładu przestrzennego najbliższej okolicy. Podstawowe parametry i cechy istniejącego budynku przy ul. [...] pozostaną bez zmian. Ponadto organ wskazał, iż na obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna wraz z funkcją usługową. W dalszej kolejności Kolegium podkreśliło, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób, który zapewnił wszystkim stronom czynny udział (art. 10 k.p.a.). W szczególności, stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomiono wszystkie strony, w tym także odwołujących się, zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania jak i jego zakończeniu oraz o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych. Kwestionowana decyzja nie wymagała nadto przeprowadzenia uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że sam fakt wpisania nieruchomości do ewidencji zabytków nie skutkuje obowiązkiem uzyskania przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy stanowiska jakiegokolwiek innego organu - w tym Miejskiego Konserwatora Zabytków. Dopiero objęcie nieruchomości ochroną konserwatorską w rozumieniu przepisu art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powoduje konieczność uzgodnienia decyzji lokalizacyjnej z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przy czym powołany przepis art. 7 przewiduje zamknięty katalog form ochrony konserwatorskiej: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynikało z treści pisma Zastępcy Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...], budynek przy ul. [...] we W. nie został objęty żadną formą ochrony konserwatorskiej. Tym samym nie zachodziła potrzeba uzgodnienia kwestionowanej decyzji. Organ wskazał także, iż kwestionowana decyzja, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę Okręgowej Izby Architektów, zawierała wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że są one bezzasadne. Obok warunków wynikających z decyzji lokalizacyjnej, planowane zamierzenie budowlane będzie także musiało spełniać wymogi przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 227, poz. 2016 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Zostaną wtedy szczegółowo określone i doprecyzowane wszelkie "względy techniczne" planowanej rozbudowy. Ustalenia te będą jednak dokonywane dopiero w trakcie następnego etapu procesu inwestycyjnego - postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Podniesione kwestie związane z zajęciem pasa drogowego ul. Lwowskiej przez planowaną inwestycję, jak wskazał organ odwoławczy, zostały wyczerpującą opisane w osnowie kwestionowanego rozstrzygnięcia (pkt 3. "Ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych"). Organ lokalizacyjny wyjaśnił tam, że realizacja wnioskowanego zamierzenia będzie wymagać uzgodnienia z zarządcą drogi. W szczególności będą tutaj miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Odnosząc się zaś do postulatu odwołującego się dotyczącego przeniesienia planowanego wejścia do sklepu od podwórka, Kolegium wyjaśniło, że skoro zamierzenie inwestycyjne w kształcie zaproponowanym przez inwestorkę, jest zgodne z przepisami prawa oraz spełnia wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie mógł uzależnić ustalenia warunków zabudowy od odmiennego ukształtowania parametrów inwestycji. Mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań, organ II instancji uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W., domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawo. Strona skarżąca zarzuciła w skardze, iż organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Prezydenta W., nie wziął pod uwagę, że: 1. Przy wydawaniu decyzji Nr [...] nie uwzględniono przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903). Decyzja została wydana dla E.Cz., która nie jest właścicielem lokalu i nie jest dysponentem uprawnionym do występowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zaś winna ona być ustalana dla Gminy W., która jest właścicielem. Ponadto sprzeciw właścicieli lokali nie został uwzględniony, a zgodnie z ustawą o własności lokali właściciel ma prawo do dysponowania częścią wspólną budynku (w tym wypadku dotyczy ścian zewnętrznych). 2. Planowana dobudowa wejścia do istniejącego lokalu użytkowego obok głównego wejścia do budynku przy ul. [...] utrudni mieszkańcom dostęp do wejścia głównego budynku mieszkalnego z racji częstego zastawiania chodnika dla pieszych przez samochody klientów dojeżdżających do przedmiotowego lokalu. Tak zaplanowana inwestycja może być także przyczyną wystąpienia zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców zamieszkujących w budynku mieszkalnym – obecnie rozładunek towarów handlowych do lokalu użytkowego z samochodów ciężarowych będzie odbywał się bezpośrednio tuż przy wejściu do budynku mieszkalnego. W budynku zamieszkuje szereg małych dzieci i osób starszych. Zgoda na taką lokalizację może więc być źródłem nieszczęśliwego wypadku komunikacyjnego. 3. Budynek przy ul. [...] jest wykazany w ewidencji zabytków i należało wcześniej uzgodnić decyzję lokalizacyjną z właściwym konserwatorem zabytków. 4. Usytuowanie wejścia do przedmiotowego lokalu tuż pod balkonem lokalu mieszkalnego na I-wszym piętrze budynku mieszkalnego stwarza stan zagrożenia wystąpienia katastrofy budowlanej, ze względu na zły stan techniczny budynku. 5. Dobudowa wejścia do przedmiotowego lokalu położonego na parterze w/w budynku mieszkalnego wiąże się z wykonaniem schodów wejściowych zewnętrznych. Wykonanie takich schodów o odpowiedniej szerokości biegu (wynikającej z nasilenia ruchu klientów sklepu motoryzacyjnego oraz warunków technicznych) zawęzi szerokość chodnika w obrębie wejścia do budynku mieszkalnego. Zgodnie § 16 (rozdział 2 "Dojścia i dojazdy") rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) szerokość utwardzonych dojść do budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinna wynosić min. 1,50 m. Na krótkim odcinku drogi od ul. [...] od strony pl. [...] do budynku przy ul. [...] usytuowanych jest już siedem innych lokali użytkowych. W związku z czym wyrażenie zgody na usytuowanie wejścia do kolejnego lokalu użytkowego od strony głównego wejścia do budynku mieszkalnego stanowić będzie znaczące utrudnienie w jego prawidłowym korzystaniu przez mieszkańców. 6. Przedmiotowy lokal użytkowy posiada całkowicie odrębne i niezależne wejście od strony zaplecza, które może spełnić swoją funkcję użytkową. Stąd też nie ma potrzeby wyrażania zgody na dobudowę wejścia od strony głównego wejścia do budynku mieszkalnego, z którego korzystają wszyscy mieszkańcy. Z uwagi na powyższe uchybienia skarżący uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: – art. 59 ust. 4 pkt 9 – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga wcześniejszego uzgodnienia z zarządcą drogi. Takiego uzgodnienia nie dokonano w niniejszej sprawie. – Art. 61 ust. 1 pkt 1 - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia więc zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna więc, zdaniem strony skarżącej, odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy. Zaś dokonana przez organ I instancji analiza nie odniosła się do parametrów, gabarytów, formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym terenie. Także organ II instancji nie wykazał jakimkolwiek dowodem, iż powyższy warunek został spełniony. Zaskarżona decyzja została wydana – w ocenie skarżącego - także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca w art. 15 k.p.a. wprowadził zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co oznacza, że sprawa jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy. Odnosząc powyższą zasadę do okoliczności niniejszej sprawy, skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie rozpoznał i nie rozstrzygnął sprawy ponownie. Z treści zaś uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że oparł się jedynie na ustaleniach przeprowadzonych przez organ l instancji. Brak jest również wskazań co do tego, że organ odwoławczy dokonał ponownej analizy tego materiału dowodowego. Za powyższym przemawia fakt, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, iż skarga Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż w dniu 12 lipca 2005 r. ELIS E.Cz. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej dobudowę wejścia do lokalu użytkowego branży motoryzacyjnej na poziomie parteru budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] we W., obręb G., AM-13, części działek nr [...] i [...]. Do wniosku inwestorka dołączyła kopie mapy zasadniczej z oznaczeniem granic terenu objętego wnioskiem, opracowanie zawierające charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu (cześć opisową i graficzną), raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz informację o planowanym przedsięwzięciu. Wniosek powyższy, na wezwanie organu z dnia 11 sierpnia 2005 r. znak [...], został uzupełniony przez wnioskodawczynię w dniu 25 sierpnia 2005 r. Zatem organ I instancji wszczął postępowanie, zawiadamiając strony postępowania i pouczając o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., i rozpoznawał sprawę na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie wynika, iż obowiązujący na przedmiotowym terenie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W., uchwalony przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr [...] z dnia [...], z dniem 1 stycznia 2004 r. utracił moc. Ponadto działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie leżą na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1). Na podstawie zaś powołanego art. 53 ust. 4 pkt 9 decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu m.in. z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wymóg uzgodnienia w tym zakresie został spełniony w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 14 listopada 2005 r. organ zwrócił się do Zarządu Dróg i Komunikacji we W., ponieważ planowana inwestycja znajduje się na obszarze przyległym do pasa drogowego, o zajęcie stanowiska poprzedzonego konsultacją z Biurem Rozwoju W. W odpowiedzi ZDiK oświadczył, iż w porozumieniu z BRW uzgadnia przedłożony materiał bez uwag, jednocześnie informując, że niniejsze uzgodnienie nie zastępuje późniejszych uzgodnień na etapie projektu budowlanego i wykonawczego (pismo z dnia 28 listopada 2005 r.). Nadto w punkcie 3 decyzji z dnia [...] ("Ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych") zobowiązano na etapie projektowania i ubiegania się o pozwolenie na budowę do uwzględnienia przepisów m.in. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dz. U. Nr 43, poz. 430). Tym samym zarzut skargi naruszenia przepisu art. 59 ust. 4 pkt 9 Sąd uznał za nieuzasadniony. Ponadto należy zauważyć, iż na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Taka konieczność, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - formami ochrony zabytków są: 1) wpis do rejestru zabytków; 2) uznanie za pomnik historii; 3) utworzenie parku kulturowego; 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika zaś z akt niniejszej sprawy, organ odwoławczy, w związku z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, zwrócił się pismem z dnia 12 września 2006 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyjaśnienie, czy przedmiotowy budynek przy ul. [...] jest objęty jedną z form ochrony konserwatorskiej przewidzianej w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odpowiadając na powyższe pismo, Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził wprawdzie, iż budynek ten figuruje w ewidencji zabytków miasta W., a zatem jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 w/w ustawy, jednakże nie jest on objęty ochroną konserwatorską w rozumieniu art. 7 tej ustawy. Zatem należało przyjąć, iż ponieważ przedmiotowy budynek nie został objęty żadną z w/w form ochrony konserwatorskiej, w rozumieniu przepisu art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie istniała konieczność uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd zatem nie mógł również uwzględnić zarzutu skarżącego, iż ponieważ budynek przy ul. [...] jest wykazany w ewidencji zabytków to należało wcześniej uzgodnić decyzję lokalizacyjną z właściwym konserwatorem zabytków. Należy tutaj wskazać, iż "ewidencja zabytków", o której mowa w art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest jedynie podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Nie została ona jednak wymieniona wśród form ochrony zabytków, określonych przepisem art. 7 tejże ustawy. Zatem umieszczenie przedmiotowego budynku w takiej ewidencji nie dawało podstawy do zwrócenia się do właściwego konserwatora zabytków o uzgodnienie decyzji lokalizacyjnej w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji ustalił, iż: – istnieje co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) zabudowana w sposób, który pozwoli na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji – usługowej (tj. ul. [...], dz. nr [...] – zabudowa wielorodzinna z usługami; ul. [...], dz. nr [...] – usługi); – teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]; – istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; – teren objęty planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż jest to użytek gruntowy wykazany w ewidencji gruntów i budynków jako: droga (dz. nr [...], AM-13 obręb G. - symbol "Dr") oraz tereny mieszkaniowe (dz. nr [...], AM-13 obręb G. - symbol "B"); – żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Zatem warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały w niniejszej sprawie spełnione. Na podstawie ust. 6 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostało podjęte przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie zaś z § 1 tego rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Aby uczynić zadość przepisom powyższego rozporządzenia (§ 3), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji wyznaczył wokół działek objętych wnioskiem E.Cz. obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak wynika z tej analizy, w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa wielorodzinna wraz z funkcją usługową. Organ lokalizacyjny ustalił również, iż charakter planowanej inwestycji nie zaburzy ładu przestrzennego najbliższej okolicy. Podstawowe parametry i cechy istniejącego budynku przy ul. [...] pozostaną bez zmian. Ponadto ustalono, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją, o których mowa w ust. 2-4 art. 61. Organ odwoławczy wykazał zatem spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd zauważa, iż w punkcie 2 lit. a) decyzji z dnia [...] ("Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego") zapisano, iż z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia – dobudowa wejścia do lokalu użytkowego, nie miały zastosowania następujące parametry: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kąta nachylenia dachu, wysokości kalenicy, układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Zatem zarzut, iż dokonana przez organ I instancji analiza nie odniosła się do parametrów, gabarytów, formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych w analizowanym terenie, jak i braku wskazania przez organ II instancji dowodów na te okoliczności, nie mógł zostać uwzględniony. Wobec spełniania przez planowaną inwestycję wszystkich warunków z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy dla E.Cz. zgodnie z jej wnioskiem. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Należało zatem uznać, iż decyzja organu I instancji odpowiada prawu. A w takiej sytuacji organ odwoławczy rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę w jej całokształcie, nie mógł podjąć innej decyzji, jak o utrzymaniu jej w mocy. Uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa. Natomiast podjęcie przez organ I instancji decyzji nienaruszającej przepisy postępowania administracyjnego ani przepisy prawa materialnego, obliguje organ odwoławczy do utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy. Art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia natomiast organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. "Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji" (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105). Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 138 k.p.a., organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i zarzuty podniesione przez strony postępowania oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie, czyniąc zadość tej zasadzie, po rozpatrzeniu sprawy w pełnym zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało decyzję Prezydenta W. w mocy. Poczyniona kontrola instancyjna organu odwoławczego, obejmująca zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego, w ocenie Sądu, została przeprowadzona zgodnie z przepisami i zasadami procedury administracyjnej. Tym samym wydano decyzję zgodną z prawem. Czyni to jednocześnie zarzuty strony skarżącej naruszenia art. 15 k.p.a. oraz nie rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania nieuzasadnionymi. Odnosząc się natomiast do zarzutów, iż wykonanie schodów zawęzi szerokość chodnika w obrębie wejścia do budynku mieszkalnego, a usytuowanie wejścia do kolejnego lokalu użytkowego od strony głównego wejścia do budynku mieszkalnego stanowić będzie znaczące utrudnienie w jego prawidłowym korzystaniu przez mieszkańców, Sąd stwierdził, iż wymogi dotyczące usytuowania planowanej inwestycji znajdą zastosowanie dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę prowadzonego przez właściwy organ budowlany, nie zaś przez organ lokalizacyjny (art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zatem powyższy zarzut należało uznać za co najmniej przedwczesny. Rozpatrując natomiast zarzut nie uwzględnienia przez organ odwoławczy § 16 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy na wstępie wskazać, iż rozporządzenie to straciło moc z dniem 16 grudnia 2002 r. na podstawie § 331 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Niezależnie jednak od powyższego należy wskazać, iż zarówno rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. są aktami podjętymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które nie znajdują w związku z tym zastosowania w toku postępowania lokalizacyjnego. Także ten zarzut będzie mógł zostać podniesiony przez stronę skarżącą w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę, jeśli Inwestorka z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia wystąpi, natomiast na etapie ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy - jest on przedwczesny. Ocena możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji pod względem przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz norm technicznych w zakresie wynikającym z rodzaju inwestycji, dla której będą ustalone warunki zabudowy nastąpi na etapie projektowania i ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem pierwszym etapem w czynnościach administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji. Można zatem decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nazwać promesą otwierającą drogę do uzyskania pozwolenia na budowę. Zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, należy jednak do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanych. Należy także zauważyć, iż w punkcie 3 decyzji organu I instancji, jako "Ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych" wskazano m.in.: – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do usytuowania m.in. budynków, dojść i dojazdów – należy stosować przepisy działu II "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej"; – oraz ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2703). Realizacja schodów zewnętrznych w pasie drogowym ul. Lwowskiej wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi. Poczynione zatem przez organy ustalenia w powyższym zakresie, w ocenie Sądu, są na tym etapie realizacji inwestycji wystarczające. Odnosząc się do zarzutu, iż przy wydawaniu decyzji Nr [...] nie uwzględniono przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), bowiem decyzja ta została wydana na rzecz osoby nie będącej właścicielem lokalu, oraz, że sprzeciw właścicieli lokali nie został uwzględniony, Sąd zważył, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Przy czym wnioskodawca nie musi legitymować się prawem własności nieruchomości, której dotyczy wniosek. Z powyższego przepisu art. 52 ust. 1 wynika zatem, iż ponieważ ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, to - jeżeli organ stwierdzi, iż zostały spełnione wszelkie warunki określone przepisami prawa – nie może odmówić wydania decyzji lokalizacyjnej. Przy czym nie ocenia on takiego wniosku z punktu widzenia celowości, możliwości umiejscowienia planowanej inwestycji w innym miejscu, czy posiadania – jak w przypadku rozpatrywanej sprawy - odrębnego i niezależnego wejście do lokalu użytkowego. Stąd też zarzut skargi, iż organ II instancji utrzymując w mocy decyzję Prezydenta W., nie wziął pod uwagę w/w okoliczności jest nieuzasadniony. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać, w myśl ust. 2 art. 52 tej ustawy: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestor nie jest natomiast zobowiązany dołączyć jakiegokolwiek dowodu, iż jest właścicielem nieruchomości, w stosunku do której wydania takiej decyzji się ubiega. Dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, warunek dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie musiał zostać spełniony. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ma każdy, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Art. 32 ust. 4 pkt 2 stanowi natomiast, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył m.in. oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto ust. 3 art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Za taki zaś warunek należało uznać konieczność legitymowania się przez E.Cz. prawem własności nieruchomości, której dotyczy wniosek, jak tego domaga się strona skarżąca. Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 63 ust. 1 w/w ustawy - w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja ta zaś nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (ust. 2). Informację tej treści zamieszczono w decyzji z dnia [...]. Natomiast kwestie, iż utrudnienie mieszkańcom dostępu do wejścia głównego budynku mieszkalnego z racji częstego zastawiania chodnika dla pieszych przez samochody klientów dojeżdżających do przedmiotowego lokal może stanowić przyczynę wystąpienia zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców, rozładunku towarów handlowych z samochodów ciężarowych, oraz to, że lokalizacja może być źródłem nieszczęśliwego wypadku komunikacyjnego z udziałem małych dzieci lub osób starszych, nie mogły być rozpatrzone przez Sąd. Kwestie te nie są bowiem zagadnieniami podlegającymi rozstrzyganiu przy dokonywaniu przez sąd administracyjny kontroli aktów administracyjnych. Przedmiotem takiej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i czy akty administracyjne podejmowane przez te organy odpowiadają prawu. Kwestia zaś stworzenia stanu zagrożenia wystąpienia katastrofy budowlanej i złego stanu technicznego budynku należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Stąd też Sąd również do tych zagadnień nie mógł się odnieść, bowiem mogą się one stać przedmiotem odrębnego postępowania przed tymi organami. Uwzględniając powyższe rozważania - w ocenie Sądu - decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. została wydana zgodnie z prawem. Rozpatrując niniejszą sprawę oraz badając tylko i wyłącznie pod względem zgodności podjętych przez organy administracji rozstrzygnięć z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie ich wydania, nie dopatrzono się uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie. Skarga nie mogła być zatem uwzględniona, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji. k.g.