II SA/Wr 162/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji nakazującej wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a także art. 104 i art. 108 kpa, nakazał Gminie M., jako właścicielowi budynku mieszkalnego położonego w G. nr 14, gm. M., w terminie natychmiastowym wyłączyć cały budynek mieszkalny z użytkowania, umieścić na nim informację o zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi oraz zakazie jego użytkowania oraz wydzielić i oznakować strefę zagrożenia wokół budynku w odległości minimum 3 m od ścian budynku. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca W.L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania. W związku z powyższym odwołaniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to jest oparte na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie tym podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Wskazując, że kwestionowana decyzja została wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodził, że adresatami decyzji wydawanych na podstawie tej normy prawnej i jedynymi stronami postępowania mogą być tylko osoby odpowiedzialne za stan techniczny i użytkowy obiektu budowlanego, a zatem jego właściciel lub zarządca, co wynika z art. 61 Prawa budowlanego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ II instancji podał, że regulacja art. 61 nakłada w sposób wyraźny obowiązki w zakresie utrzymania obiektu budowlanego na właściciela lub zarządcę obiektu i brak jest przesłanek stosowania wykładni rozszerzającej i objęcia tym obowiązkiem innych osób, które korzystają z obiektu na mocy umowy cywilnoprawnej z jego właścicielem, np. w drodze umowy najmu lub dzierżawy. W ocenie organu, źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego nie mogą być jedynie przepisy prawa cywilnego, lecz interes ten musi być poparty przepisami prawa budowlanego. Zaznaczając, że z księgi wieczystej nr [...] – stan na dzień 20 grudnia 2013 r. i z oświadczenia Wójta Gminy M. wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina M., organ odwoławczy stwierdził, że W.L. nie jest stroną w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr [...] i nie może się od tej decyzji skutecznie odwołać. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje tylko stronie, podniósł, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Na powyższą decyzję W.L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 39 i art. 40 kpa – poprzez pominięcie jej jako strony, chociaż jest ona osobą, której decyzja ta dotyczy bezpośrednio. Wniosła o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Polemizując z zaskarżonym rozstrzygnięciem skarżąca podkreśliła, że jest prawnym użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości i jest w niej zameldowana, a kwestionowana decyzja dotyczy jej bezpośrednio. Zdaniem skarżącej, w sprawie tej ma ona interes prawny, a fakt, że adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest właściciel lub zarządca nieruchomości, nie oznacza, że są to jedyne podmioty legitymowane do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. W jej opinii, wobec faktu, że ustawodawca nie dokonał ograniczenia kręgu podmiotów, które mogą brać udział w takim postępowaniu, przymiot strony przysługuje w nim podmiotom wymienionym w art. 28 kpa. Na poparcie swoich wywodów skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Ponadto w skardze zawarto merytoryczne zarzuty stawiane decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1921/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Powyższe rozważania znajdują w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie, jako że w przypadku utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), nie zawiera odmiennej definicji strony postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Decyzja organu stopnia powiatowego wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 61 ustawy Prawo budowlane, obiekt budowlany należy utrzymywać i użytkować zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, to jest zasadami odnoszącymi się do użytkowania, z wyłączeniem wymagań dotyczących odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej oraz zapewnienia poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich. Naruszenie wskazanych wyżej obowiązków skutkuje sankcją w postaci nakazu określonego w art. 66 omawianej ustawy. W przepisie art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego ustawodawca określił krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego w odpowiedniej kondycji. Podmiotami tymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości. Treść przepisów art. 61 i 66 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza jednak kręgu stron postępowania w sprawie utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym jedynie do osoby właściciela lub zarządcy takiego obiektu. W przypadku tych ostatnich podmiotów z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika jedynie, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o jakich mowa w tym przepisie, nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, gdyż tylko na nich ciążą obowiązki określone w art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego. Interes prawny pozostałych osób powinien być badany zgodnie z przepisem art. 28 kpa. Zatem legitymacja procesowa przysługuje także innym osobom, które posiadają interes prawny. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że budynek mieszkalny położony w G. nr 14, gm. M., stanowi własność Gminy M. (treść księgi wieczystej nr [...] – stan na dzień 20 grudnia 2013 r.; oświadczenie Wójta Gminy M.), a skarżąca W.L. jest (była) najemcą tego obiektu (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 20 listopada 2013 r. nr [...]; protokół przesłuchania T.D. z dnia 11 września 2013 r.; protokół oględzin z dnia 22 października 2013 r.), ewentualnie zajmowała tę nieruchomość bez tytułu prawnego (pisma Wójta Gminy M. z dnia 15 października 2013 r. nr [...] i z dnia 5 listopada 2013 r. nr [...]; decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...]). Przyjmując, że skarżąca jest najemcą lokalu mieszkalnego znajdującego się w spornym budynku, stwierdzić trzeba, iż łączy ją stosunek obligacyjny z wynajmującym, w ramach którego przysługują jej roszczenia cywilnoprawne, wynikające z zawartej umowy. Tego rodzaju stosunek prawny nie rodzi jednak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 55/13 – LEX nr 1329994; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn akt II SA/Wa 17171/11 – LEX nr 1155900). Ewentualny brak tytułu prawnego do lokalu czyni pozycję osoby zajmującej ten lokal jeszcze słabszą i tym bardziej nie uzasadnia udziału w postępowaniu na prawach strony. Nie będąc więc ani właścicielem (współwłaścicielem), ani też zarządcą przedmiotowej nieruchomości, skarżąca nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Przedmiotowe postępowanie nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącej. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która w opisanym zakresie pozwalałaby przyznać jej uprawnienie strony. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie skarżąca faktycznie zamieszkując od kilkudziesięciu lat w przedmiotowym budynku niewątpliwie jest zainteresowana jego prawidłowym stanem technicznym oraz bezpiecznym użytkowaniem mieszkania, które zajmuje. Oznacza to jednak tylko tyle, że posiada ona wyłącznie interes faktyczny w tej sprawie, nie zaś interes prawny. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, jako że skarżąca nie będąca stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.