II SA/Wr 1626/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 19 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 6 ust. 6 lit. b oraz art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56), Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania K. Z. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 27 grudnia 2001 r. K. Z. zarejestrował się jako osoba bezrobotna, przedstawiając dokumenty stwierdzające zatrudnienie i inne okresy uprawniające do zasiłku, w tym świadectwo Zakładu A J. Z. na okres zatrudnienia od 2 stycznia 1978 r. do 31 marca 1991 r., którego nie wzięto pod uwagę, gdyż Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaświadczeniem z dnia 10 stycznia 2002 r. w całości nie potwierdził tego okresu jako podlegania ubezpieczeniu w charakterze osoby współpracującej. Uznany łączny okres zatrudnienia wyniósł 34 lata, 9 miesięcy i 1 dzień, był zatem krótszy od wymaganego do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, wynoszącego 35 lat. W odwołaniu K. Z. podniósł, że od 1 stycznia 1978 r. do 31 marca 1991 r. pracował w Koncesjonowanym zakładzie A J. Z. i w czasie tego zatrudnienia w dniu 28 czerwca 1983 r. składał egzamin mistrzowski w zawodzie kominiarza. Okres tego zatrudnienia stwierdzony został w świadectwie pracy oraz w legitymacji ubezpieczeniowej, których nie wzięto pod uwagę. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. nr 154, poz. 1793) oraz 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, powołując przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wskazano, że do okresu zatrudnienia uprawniającego do zasiłku nie zaliczono okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu w charakterze osoby współpracującej w zakładzie J. Z. od 1 lutego 1979 do 30 września 1979, od 8 maja 1983 r. do 31 sierpnia 1983 r. oraz od 18 kwietnia 1989 r. do 31 lipca 1989 r., gdyż z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. wynika, że w powyższych okresach K. Z. nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. Z. podniósł, że z posiadanych przezeń dokumentów wynika 36-letni okres zatrudnienia, jednak dokumenty te nie są brane przez organ pod uwagę. Podniósł, że nie ma wpływu na dokumentację i rozliczanie się z ZUS przez pracodawcę w tych okresach ani na dokumenty obecnie wystawione przez ZUS. Zarzucił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystawił niezgodne zaświadczenia z dnia 21 grudnia 2001 r., z dnia 27 grudnia 2001 r. oraz z dnia 10 stycznia 2002 r., w których posługiwano się różnymi numerami NIP i podawano różne nazwiska. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia, jak i stan sprawy istniejący na dzień jego wydania, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W rozpoznawanej sprawie nie można zgodzić się ze skarżącym, iż stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest błędne. Przez organy obydwu instancji nie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego tj. art. 37j ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.) w związku z art. 23 tej ustawy ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 37j powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, ale z mocy art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. nr 154, poz. 1793) mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Ponadto w sprawie miał zastosowanie przepis art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wymieniający taksatywnie okresy podlegające uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w tym zasiłku przedemerytalnego (ust. 1 pkt 2 lit a-h) oraz okresy zaliczalne (ust. 2 pkt 1-5). Wśród okresów uprawniających do zasiłku wymienione zostały – poza okresami zatrudnienia i pracy nakładczej (w których zostało osiągnięte co najmniej najniższe wynagrodzenie), również okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie (ust. 1 pkt 2 lit. d). W przypadku skarżącego w grę wchodziła jedynie pierwsza ze wskazanych wyżej ewentualności wynikających z art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jako że skarżący nie udokumentował co najmniej 15-letniego okresu pracy w warunkach szczególnych. Zgodnie z art. 37 j ust. 1 a ustawy okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Dowody takie nie zostały przedłożone. Zasadnicza kontrowersja, jaka wynikła pomiędzy stronami, dotyczyła posiadania przez skarżącego 35-letniego ogólnego okresu pracy, a zwłaszcza możliwości uwzględnienia pełnego okresu pracy w zakładzie A prowadzonym przez ojca – J. Z. od 2 stycznia 1978 r. do 31 marca 1991 r. Skarżący wywodził, że do spełnienia przesłanki 35-letniego okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego z art. 37j ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, należało zaliczyć ten okres pracy, który został udokumentowany wydanymi przez ojca – J. Z. dowodami w postaci zaświadczenia z dnia 5 października 1982 r. oraz świadectwa pracy z dnia 31 marca 1991 r., nadto wpisem w legitymacji ubezpieczeniowej. W związku z tymi zarzutami należy stwierdzić, że praca wykonywana przez K. Z. w zakładzie A prowadzonym przez ojca nie była zatrudnieniem w rozumieniu przepisów kodeksu pracy, była natomiast współpracą członka rodziny z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Ustawodawca, wyraźnie rozróżniając okresy zatrudnienia na podstawie umowy o pracę od współpracy w charakterze członka rodziny osoby prowadzącej działalność gospodarczą, zawarł w przepisie art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu szczególne uregulowanie w zakresie możliwości zaliczania okresów współpracy do okresu uprawniającego do zasiłku, sprowadzające się do kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, z których pierwszą jest podleganie w czasie wykonywania współpracy ubezpieczeniu społecznemu, natomiast drugą – wysokość opłaconej składki. Konieczność odmiennego potraktowania powyższych okresów jest uzasadniona odmiennym uregulowaniem, jakie w spornym okresie istniało na tle przepisów dotyczących obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne przez pracodawców za zatrudnianych pracowników oraz przez osoby prowadzące działalność gospodarczą za członków rodziny współpracujących przy prowadzeniu tej działalności. O ile obowiązek opłacania składki przez pracodawcę za zatrudnionych pracowników istniał w czasie całego trwania zatrudnienia, a wysokość składki uzależniona była od wysokości wynagrodzenia i stanowiła 45% podstawy wymiaru, o tyle obowiązek opłacania składek za osoby współpracujące określały odrębne przepisy tj. ustawa z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym rzemieślników i niektórych innych osób prowadzących działalność zarobkową na własny rachunek oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 235 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy obowiązek ubezpieczenia ustalał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który również pobierał i ewidencjonował składki na ubezpieczenie społeczne. Obowiązek ubezpieczenia ustawał z dniem zaprzestania współpracy w drodze zawiadomienia organu uprawnionego do pobierania składek przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą, natomiast w przepisach wykonawczych do tej ustawy wysokość składki na ubezpieczenie określona była ryczałtowo. Z tego względu wysokość składek na ubezpieczenie społeczne pracowników różniła się od składek na ubezpieczenie osób współpracujących. Po myśli art. 68 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych. Z tego względu podstawą do ustalenia okresu podlegania obowiązkowi opłacania składek oraz ich wysokości są zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydane na podstawie posiadanej dokumentacji. Jak wynika z zawartego w aktach zaświadczenia Oddziału ZUS w O. z dnia 10 stycznia 2002 r., wydanego na podstawie posiadanej przez Zakład dokumentacji, K. Z. podlegał ubezpieczeniu społecznemu w charakterze osoby współpracującej u J. Z. (kominiarstwo) w O. w okresie od 1 stycznia 1978 r. do 31 stycznia 1979 r., od 1 października 1979 r. do 7 maja 1983 r., od 1 września 1983 r. do 17 kwietnia 1983 r. oraz od 1 sierpnia 1989 r. do 31 marca 1989 r. W zaświadczeniu tym wskazane zostały również kwoty składki opłaconej za poszczególne lata. Jak wskazano wyżej, w świetle przepisu art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dla zaliczenia okresu pracy skarżącego w prowadzonym przez ojca zakładzie A, który to okres jest okresem współpracy przy prowadzeniu działalności gospodarczej, co wynika w sposób nie budzący wątpliwości z zaświadczenia ZUS, nie wystarczy zatem udokumentowanie tego okresu świadectwem pracy lub wpisem w legitymacji ubezpieczeniowej. Warunkiem uwzględnienia tego okresu przy ustalaniu prawa do zasiłku jest łączne spełnienie kryterium podlegania ubezpieczeniu oraz wysokości kwoty opłacanej składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, przy czym niespełnienie jednego z tych dwóch kryteriów powoduje odmowę uwzględnienia tego okresu przy ustalaniu prawa do zasiłku. Wobec takiego uregulowania należy uznać, że analizowany przepis nakłada na stronę ubiegającą się o przyznanie zasiłku przedemerytalnego obowiązek przedłożenia dokumentacji dotyczącej spełnienia ustawowych kryteriów przyznania zasiłku, co jest zresztą jedynie potwierdzeniem ogólnej zasady spoczywania na stronie wywodzącej z określonych faktów korzystnych dla niej skutków prawnych, obowiązku udowodnienia tych faktów. Powyższa regulacja nie zwalnia jednak organu z obowiązku przestrzegania wszystkich reguł i zasad wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej K.p.a., w zakresie weryfikacji mocy dowodowej dokumentów i innych dowodów przedstawianych przez stronę na poparcie swoich żądań. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że organ orzekający w sprawie obowiązany jest przeprowadzić, zgodnie z przepisami K.p.a., postępowanie w celu ustalenia przesłanek, od których art. 37 j ust. 1 ustawy uzależnia przyznanie zasiłku przedemerytalnego (np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 2139/98 – nie publ.). Organ związany jest zatem ogólnymi unormowaniami K.p.a., spośród których zasadą ogólną, mającą szczególną wagę w ustaleniu stanu faktycznego, jest zasada prawdy obiektywnej ustanowiona w art. 7 K.p.a. Z zasady tej wypływa obowiązek organu administracji publicznej ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, a zatem organ obowiązany jest prowadzić tak postępowanie, by ustalić w sposób wiarygodny i rzetelny stan faktyczny sprawy. Z tego punktu widzenia nie można postawić organom obu instancji jakichkolwiek zarzutów. Wyczerpany został w całości oferowany przez stronę materiał dowodowy. Zaprezentowana w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji ocena materiału dowodowego jest wnikliwa i wszechstronna. Uwzględnienie przez organ całokształtu okoliczności sprawy nadało ocenie materiału dowodowego charakter obiektywny. Przedstawiony został szczegółowo sposób wyliczenia łącznego okresu zatrudnienia za wskazaniem uwzględnionych okresów, wskazane zostały również przyczyny, dla których odmówiono mocy dowodowej przedstawianym przez skarżącego dokumentom, natomiast oparto się o zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W doktrynie przyjmuje się, że według K.p.a. zaświadczenie jest to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 1996 r., str. 835, 836 i powołana tam literatura). Zaświadczenie nie tworzy nowych stosunków prawnych, nie rozstrzyga o prawach ani obowiązkach osób fizycznych czy też innych jednostek. Spełnia natomiast niejednokrotnie ważną rolę przy ustalaniu praw i obowiązków tych podmiotów. W rozpoznawanej sprawie taką rolę przyznano zaświadczeniu Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia 10 stycznia 2001 r., które stanowiło ważną przesłankę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie to odpowiadało cechom dokumentu urzędowego określonym w art. 76 § 1 K.p.a., a zatem stosownie do tego przepisu stanowiło dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wynikające z art. 76 § 1 K.p.a. domniemanie prawdziwości tego, co zostało stwierdzone w zaświadczeniu, wzmacniało jego moc dowodową. Z przedstawionych przyczyn argumenty skargi, dotyczące posiadania udokumentowanego 36-letniego okresu zatrudnienia, nie mogły wpłynąć na ocenę legalności decyzji podjętej przez organy obu instancji. Podobnie nie mógł mieć wpływu podniesiony dopiero na etapie skargi zarzut dotyczący rozbieżności pomiędzy zaświadczeniami wydanymi przez ZUS, zwłaszcza, że wskazywane zaświadczenia dotyczyły potwierdzenia okresu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w okresie od 1 kwietnia 1991 r. do 19 grudnia 2001 r., a zatem okresu, który został uwzględniony w całości przy ustalaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę należało oddalić.