II SA/Wr 163/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy w Pielgrzymce z dnia 20 listopada 2001 r. Nr XXVIII/164/2001 w przedmiocie ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W dniu 20 listopada 2001 r. Rada Gminy w Pielgrzymce podjęła uchwałę Nr XXVIII/164/2001 w przedmiocie ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych, powołując jako podstawę prawną jej podjęcia art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) w związku z art. 7 pkt 1-4, art. 8 pkt 1 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733). Na wyżej wymienioną uchwałę Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały zarzucając, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W opinii Wojewody Rada Gminy w Pielgrzymce ustalając w przedmiotowej uchwale stawki czynszu za najem powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego i stawkę czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu socjalnego wkroczyła w uprawnienia Zarządu Gminy Pielgrzymka i naruszyła art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę podano, że Rada Gminy w Pielgrzymce swoje uprawnienia do "incydentalnej regulacji stawek czynszowych" wywodzi z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podniesiono następnie, iż: "Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów... w swym art. 8 w sposób szczególny dla zakreślonych w niej procedur regulacyjnych sprawy stawek czynszowych istotnie nadała uprawnienia regulacyjne Zarządowi Gminy. Ten przypadek kompetencyjny Zarządu Gminy odnosi się jednakże wyłącznie do sytuacji, w której uprzednio Rada Gminy w oparciu o art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy uchwaliłaby tzw. wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w którym regulowałoby także tzw. zasady polityki czynszowej (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy)". Jednakże Gmina Pielgrzymka "nie podjęła uchwał w kwestiach wskazywanych w art. 21 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy, a tym samym nie zaistniały przesłanki kompetencyjności tych spraw dla Zarządu Gminy". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego jaką jest Rada Gminy w Pielgrzymce, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały z dnia 20 listopada 2001 r. Nr XXVIII/164/2001 w sprawie ustalenia stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy w Pielgrzymce wkroczyła w uprawnienia Zarządu tej gminy, co stanowi istotne naruszenie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733). Stosownie do powyższego przepisu, jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala zarząd tej jednostki - w przypadku gminy - w oparciu o uchwałę, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4. W myśl art. 7 wyżej wymienionej ustawy w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenie budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca, 2) położenie lokalu w budynku, np. kondygnacja, stopień nasłonecznienia lokalu, 3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, 4) ogólny stan techniczny budynku. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej. W opinii Gminy Pielgrzymka, skoro Rada tej gminy nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, to Zarząd Gminy Pielgrzymka nie ma kompetencji do ustalania stawek czynszu, o których mowa w art. 7 tej ustawy, lecz kompetencje te posiada Rada Gminy w Pielgrzymce. Wynika to – jej zdaniem – z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w czasie podejmowania uchwały – t.jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), zgodnie z którym organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Stanowisko przyjmujące, że w sytuacji, gdy rada gminy nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, kompetencje do ustalania przewidzianych w art. 7 cytowanej ustawy stawek czynszu posiada rada gminy, a nie jej zarząd, jest błędne. Przepis art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, dając zarządowi gminy kompetencję do ustalania stawek czynszu, uprawnienia tego nie uzależnia od wcześniejszego podjęcia uchwały wymienionej w art. 21 ust. 2 pkt 4 wymienionej wyżej ustawy. Uchwała taka, zawierając wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i obejmując zasady polityki czynszowej, przedstawiać ma wizję gospodarowania posiadanym przez gminę zasobem mieszkaniowym, w tym wizję polityki czynszowej. Ma ona co prawda stanowić podstawę do ustalania konkretnych stawek czynszu, jednak jej brak nie pozbawia zarządu gminy wspomnianych kompetencji, ani nie przenosi ich na radę gminy. Brak uchwały, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, powoduje, że zarząd gminy ustalając na podstawie art. 8 pkt 1 tej ustawy stawki czynszu zmuszony jest opierać się jedynie na zasadach zawartych w art. 7 cytowanej ustawy i nie może realizować wizji polityki czynszowej gminy, skoro wizji takiej nie opracowano. Pomimo tego ograniczenia kompetentnym do ustalania stawek czynszu pozostaje zarząd. Podkreślić przy tym należy, iż uregulowanie zawarte w art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, będąc normą szczególną, wyłącza możliwość stosowania w takich sprawach ogólnego unormowania z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Trafnie zatem organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (por. wyroki NSA z dnia 18 września 1990 r. sygn. akt SA/Wr 849/90 – ONSA 1990/4/2, z dnia 12 listopada 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1516/98 – OSP 1999/9/165, z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99). Z tezą tych wyroków należy się zgodzić, uwzględniając, że na podstawie konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA/Wr 949/96, z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99). W rozpatrywanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania przedmiotowej uchwały, a zatem stwierdzone naruszenie prawa uznać trzeba za istotne. W tym stanie rzeczy istniały uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi, a zatem zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała została podjęta przez organ nie posiadający kompetencji do jej uchwalenia, stosownie do art. 152 cytowanej ustawy orzeczono, iż nie może ona być wykonana.