II SA/Wr 1636/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Krystyna Skowrońska-Pastuszko, Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Zarządu Miasta Wrocławia z dnia 10 kwietnia 2001r. Nr 418/01 w przedmiocie powołania Zespołu Sterującego ds. opracowania i wdrożenia Kompleksowego Programu Komputeryzacji Urzędu oraz rekomendacji kandydata na Pełnomocnika ds. Komputeryzacji Urzędu I. orzeka o niezgodności z prawem § 1 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały W skardze z dnia 4 lipca 2002r. Wojewoda Dolnośląski wniósł, na podstawie art. 93 ust.1 oraz art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz.1 591 z późn. zm.), o stwierdzenie niezgodności z prawem § 1 uchwały Zarządu Miasta Wrocławia z dnia 10 kwietnia 2001r. nr 418/01 w sprawie powołania Zespołu Sterującego ds. opracowania i wdrożenia Kompleksowego Programu Komputeryzacji Urzędu oraz rekomendacji kandydata na Pełnomocnika ds. Komputeryzacji Urzędu. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że § 1 uchwały w sposób istotny narusza art. 11a w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 – zwanej dalej ustawą). Zgodnie z art. 11a ustawy organami gminy są 1) rada gminy oraz 2) zarząd gminy. Rozdział trzeci ustawy (zawierający m.in. cytowany art. 11a) poświęcony został władzom samorządu gminnego. Ustawa przewidziała w nim jedynie dwa organy, radę i zarząd. Upoważniła również radę do powoływania komisji. Nie przewidziała natomiast jakiejkolwiek możliwości powoływania innego rodzaju organów gminy, bądź organów rady lub zarządu gminy. "Przepisy rozdziału trzeciego ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16, poz. 95 ze zm.) regulują w sposób bezwzględnie wiążący podstawowe kwestie ustrojowe samorządu; można od nich odstąpić tylko z mocy wyraźnego upoważnienia do uzupełnienia lub modyfikacji rozwiązań przyjętych w tym rozdziale" (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1995r., II SA 972/95, Wokanda 1996/1/34, por. również wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995r., II SA 1682/94, ONSA 1995/4/186). Zgodnie z art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poz. 483) ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Powyższą regulację potwierdził art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym o ustroju gminy stanowi jej statut. Nie ulega zatem wątpliwości, że granica samodzielności samorządu gminnego w zakresie kształtowania własnego ustroju w sposób jednoznaczny wyznaczona została przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Odstąpienie od reguł tej ustawy w zakresie funkcjonowania organów gminy dopuszczalne jest jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, zawierającego kompetencję do powołania innego rodzaju organów, np. art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35, poz. 230 z późn. zm.), czy też art. 44b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91, poz. 408 z późn. zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy do kompetencji zarządu gminy należy gospodarowanie majątkiem gminy. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy zarząd gminy wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Natomiast art. 9 tej ustawy upoważnił gminę do tworzenia jednostek organizacyjnych a także zawierania umów z innymi podmiotami w celu wykonywania jej zadań. Mając powyższe na względzie należy uznać, że Zarząd Miasta nie miał żadnych podstaw prawnych do utworzenia "Zespołu". Potwierdza to również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 18 lutego 1994 r., I SA 2480/93, OSS nr 4-5 z 1994 r., poz. 176). W odpowiedzi na skargę Zarząd Miasta Wrocławia wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ewentualnie o jej oddalenie. Podano, iż warunkiem dopuszczalności skargi organu nadzoru do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę organu gminy jest uprzednie wezwanie przez organ nadzoru organu gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r, o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (tak między innymi uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 5/99, ONSA nr 2 z 2000r., poz. 46, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 2476/99, ONSA z 2001 r. nr 3, poz. 138). Warunek ten jest konieczny dla skuteczności wniesienia skargi i uznania jej za dopuszczalną. Skarga Wojewody Dolnośląskiego w niniejszej sprawie wniesiona została bez uprzedniego wezwania Zarządu Miasta do usunięcia naruszenia i w związku z tym , jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Niezależnie od braków formalnych skargi pozbawione podstaw prawnych są również zarzuty, na których oparty jest wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem § 1 zaskarżonej uchwały Zarządu Miasta Wrocławia nr 418/01 z dnia 10 kwietnia 2001r. w sprawie powołania Zespołu Sterującego ds. opracowania i wdrożenia Kompleksowego Programu Komputeryzacji Urzędu oraz rekomendacji kandydata na Pełnomocnika ds. Komputeryzacji Urzędu. Zarząd Miasta przyznaje, że zaskarżoną uchwałę podjął na posiedzeniu w dniu 10 kwietnia 2001r. i oświadcza, że w tym dniu podjął również uchwałę nr 417/01 w sprawie modernizacji i rozbudowy systemu informatycznego dla potrzeb Urzędu Miejskiego Wrocławia oraz jednostek organizacyjnych Gminy Wrocław oraz opracowania Kompleksowego Programu Komputeryzacji Urzędu. W uchwale nr 417/01 Zarząd Miasta uznał za celowe i konieczne usprawnienie wykonywania zadań Gminy oraz poprawę funkcjonowania Urzędu Miejskiego i jednostek organizacyjnych Gminy i dla tych celów postanowił dokonać modernizacji i rozbudowy systemu informatycznego poprzez opracowanie i wdrożenie zintegrowanego systemu informatycznego. Warunki, Zakres i terminy opracowania oraz wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego określić ma Kompleksowy Program Komputeryzacji Urzędu. Dla potrzeb właściwego opracowania i wdrożenia Kompleksowego Programu Zarząd Miasta postanowił powołać Zespół Sterujący, oraz zarekomendować Prezydentowi Miasta osobę na dla pełnienia funkcji Pełnomocnika ds. komputeryzacji Urzędu. Realizowanie zamierzeń dotyczących usprawnienia wykonywania zadań Gminy i poprawa funkcjonowania Urzędu Miejskiego i jednostek organizacyjnych Gminy należy z całą pewnością do spraw z zakresu zarządzania mieniem komunalnym, jako że wymaga znacznych nakładów finansowych oraz rozporządzenia mieniem komunalnym znacznej wartości. W wykonaniu tej właśnie uchwały Nr 417/01 Zarząd Miasta podjął zaskarżoną uchwałę, wskazując to wyraźnie w jej treści. Zgodnie z zapisem § 1 zaskarżonej uchwały Zarząd Miasta powołał 1-osobowy Zespół Sterujący. Z treści obu uchwał wynika jednoznacznie, że zadaniem powołanego komitetu jest ustalenie warunków, zakresu i terminów opracowania i wdrożenia zintegrowanego systemu informatycznego, co oznacza że zespół w żadnym przypadku nie został powołany jako organ gminy ani nawet jako trwała struktura organizacyjna, jak to zarzuca Wojewoda Dolnośląski, a jedynie jako zespół ludzi mających specjalne kwalifikacje i wiedzę tj. zespół specjalistów, których zadaniem jest przygotowanie podstawy merytorycznej do dalszych czynności Zarządu Miasta oraz Prezydenta Miasta. Tym samym jest oczywiste, że powołanie zespołu nie narusza art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ani też art. 30 ust. 2 pkt. 4 oraz art. 33 ust. 1 tej ustawy, zespół ten nie może być w żadnym przypadku uznany za organ gminy. Zarząd Miasta zna i stosuje przepisy ustaw o samorządzie terytorialnym, w tym przepisy dotyczące organów stanowiących i wykonawczych, a nadto rozumie, że powołanie nowego organu gminy byłoby możliwe wyłącznie w drodze nowelizacji ustaw. Stanowisko Wojewody Dolnośląskiego wyrażone w skardze zdaje się wskazywać, że Zarząd Miasta jako ustawowy organ gminy pozbawiony jest prawa korzystania z pomocy" powołanych przez siebie specjalistów - doradców przy rozstrzyganiu spraw związanych z zarządem mieniem komunalnym, we wszystkich sprawach, także takich, które wymagają wysoko specjalistycznej wiedzy oraz doświadczeń praktycznych. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia prawnego, zwłaszcza w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która nie wprowadza żadnego zakazu korzystania przez organ kolegialny z pomocy specjalistów. Liczba oraz specjalności tych osób ustalane mogą być w zależności od rodzaju sprawy wymagającej wiedzy specjalnej., co nie wprowadza żadnych zmian w strukturach organizacyjnych urzędu; powołanie natomiast trwałych struktur wymagałoby stosownych zmian uchwał rady gminy/rady miasta, gdyż o wewnętrznej trwałej strukturze organizacyjnej Urzędu rozstrzyga regulamin urzędu uchwalany przez radę gminy (radę miejską). Wyprowadzanie wniosku o wprowadzeniu przez Zarząd Miasta nowego - nieznanego ustawie - organu gminy z rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących statutów gmin , w których wprowadzano zapisy dotyczące prezydium rady (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. sygn. akt II SA 1682/94 i wyrok NSA z 14 czerwca 1995 r. sygn. akt II SA 972/95) jest nieuprawnione, co wprost wynika z uzasadnień tych orzeczeń, które dowodzą że dotyczyły one struktur powoływanych na stałe w statutach (prezydium rady, rada społeczna przy dyrektorze ośrodka pomocy społecznej). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, powołany zespół osób nie tworzy stałej organizacyjnie trwałej struktury, jest jedynie zespołem doradców, już zatrudnionych w Urzędzie Miejskim Wrocławia na stanowiskach przewidzianych w regulaminie organizacyjnym i w strukturze Urzędu Miejskiego Wrocławia. Powoływania zespołów dla rozwiązywania doraźnych problemów nie zakazuje żaden z obowiązujących przepisów prawa. Można natomiast stwierdzić, że powołanie zespołu wynika z ustawowego obowiązku, nałożonego między innymi art. 50 ustawy o samorządzie gminnym, zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem komunalnym. Właśnie w związku z wykonywaniem zarządu mieniem komunalnym Zarząd Miasta ma prawo i obowiązek rozstrzygania o sprawach ważnych dla gminy z wykorzystaniem wszelkich środków umożliwiających podejmowanie decyzji optymalnych i nie ma w tym względzie ustawowych ograniczeń co do korzystania z doraźnych zespołów doradczych, nawet wtedy gdy korzysta z innych zespołów niż zespoły powołane przez prezydenta dla celów opiniodawczych i doradczych. Rozumiejąc, że skarga Wojewody Dolnośląskiego jest skutkiem nieporozumienia i niezrozumienia uchwały nr 418/01, zwłaszcza wobec rozpatrywania jej w oderwaniu od okoliczności i w braku odniesienia do uchwały nr 417/01 Zarządu Miasta Wrocławia z dnia 10 kwietnia 2001 r., Zarząd Miasta wyjaśnia, że powołany Zespół nie stanowi wewnętrznej jednostki organizacyjnej Urzędu Miejskiego Wrocławia oraz nie jest jednostką organizacyjną Gminy, jest natomiast grupą osób mających specjalne kwalifikacje, których zadaniem jest przygotowanie dalszych czynności Zarządu Miasta i Prezydenta zmierzających do usprawnienia pracy samego Urzędu Miejskiego oraz jednostek organizacyjnych Gminy Wrocław. Zważywszy na bezprecedensowy charakter zarzutu, dla udokumentowania, że stanowisko Wojewody Dolnośląskiego odbiega od stanowiska prezentowanego przez innych wojewodów pełniących funkcje organu nadzoru Zarząd Miasta przedkłada Obwieszczenie Rady Gminy Warszawa - Wawer z dnia 23 listopada 2001 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy Warszawa - Wawer (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2001 r. Nr 275, poz. 7606). W § 7 regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały wskazano, że Zarząd i Burmistrz mogą powoływać komisje i inne organy kolegialne o charakterze stałym lub doraźnym dla celów opiniodawczo-doradczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1 270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej wyrażającej się – między innymi – w rozpoznawaniu skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta ma na celu ocenę jego zgodności z prawem. Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz.1 591) "Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organu nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa" (ust. 4). Stosownie do art. 93 ust. 1 cyt. ustawy "Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 1 "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Istotne naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych, nie pokrywa się w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowo administracyjnym za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W dniu 11 kwietnia 2001r. Zarząd Miasta Wrocławia podjął uchwałę Nr 418/01 w sprawie powołania Zespołu Sterującego ds. opracowania i wdrożenia Kompleksowego Programu Komputerowego Urzędu oraz rekomendacji kandydata na Pełnomocnika ds. Komputeryzacji Urzędu. Podstawę prawną uchwały stanowił przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. nr 13, poz. 74 ze zm.) w § 1 powołanej uchwały postanowiono o powołanie Zespołu Sterującego ds. Kompleksowego Programu Komputeryzacji Urzędu (...). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Ustawa o samorządzie gminnym w rozdziale III przewidziała dwa organy: 1) radę gminy 2) zarząd gminy Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osoby". Zarząd wykonuje uchwały rady gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 powołanej ustawy). Do zadań zarządu należy w szczególności: gospodarowanie mieniem komunalnym (ust. 2 pkt 3, art. 30 ustawy o samorządzie gminnym). Po myśli art. 33 ust. 1 cyt. ustawy "Zarząd wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy". Jak już na wstępie wskazano, podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy. Z powołanej normy wynika jedynie obowiązek Zarządu gospodarowania mieniem komunalnym. Powołanie zaś Zespołu, o którym mowa w § 1 przytoczonej uchwały może mieć miejsce wyłącznie na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia normatywnego. W rozpoznawanej sprawie nie wskazano normy, z której wynikałoby upoważnienie dla Zarządu Miasta Wrocławia do utworzenia tego typu Zespołu. Za upoważnienie do utworzenia określonego Zespołu nie można uznać przepisu art. 50 ustawy o samorządzie (...) na który powołuje się skarżący w odpowiedzi na skargę ani też uchwały nr 417/01 z dnia 10 kwietnia 2001r. w sprawie modernizacji i rozbudowy systemu informatycznego dla potrzeb Urzędu Miejskiego Wrocławia i jednostek organizacyjnych Gminy Wrocław oraz opracowania Kompleksowego Programu Komputeryzacji Urzędu. Zauważyć należy, iż w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca udzielił wyłączenie Radzie gminy upoważnienia do powołania stałych lub doraźnych komisji (art. 21 ust. 1 cyt. ustawy). Znane są także inne uregulowania prawne, które pozwalały Zarządowi na utworzenie konkretnych komisji. Wzorem tym jest ustawa z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35 poz. 230 z późn. zm.). Zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącego, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi o powołanie innego organu gminy. Zdaniem składu orzekającego zakwalifikowanie i rozpatrywanie Zespołu jako składnika struktury organów gminy nie znajduje uzasadnienia. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należało orzec jak w sentencji. Marginalnie należało podkreślić, iż wniesiona skarga nie podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 102a Ustawy o samorządzie gminnym – dodanym ustawą z dnia 11 kwietnia 2001r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45 poz. 497) – w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się przepisu art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Orzeczenie o kosztach zostało oparte, na zasadzie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.