II SA/Wr 1682/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński Sędziowie NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) NSA – Bogumiła Skrzypczak Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2004 r. przy udziale --- sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...]w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 1998r., Nr 120, poz. 787 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. R. od decyzji wydanej z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. przez specjalistę w Dziale Dodatków Mieszkaniowych tegoż Ośrodka z dnia [...]r. nr [...] zobowiązującej do zwrotu w podwójnej wysokości kwoty nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że T. R. – rencistka , zajmuje wraz z [...]-letnią córką A. mieszkanie spółdzielcze typu lokatorskiego oznaczone numerem [...] przy ul. L. nr [...] we W. Lokal ten ma [...] m2 powierzchni użytkowej i jest zlokalizowany w budynku wzniesionym w [...] r. W dniu [...]r. strona złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego i dodatek ten otrzymała w drodze decyzji organu z dnia [...]r. (nr [...]), w kwocie [...]zł miesięcznie, w okresie od dnia [...]r. do [...]r. Dnia [...]r. organ pierwszej instancji został powiadomiony, iż do dochodów wykazanych we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wnioskodawczyni nie doliczyła wynagrodzenia otrzymywanego z pracy na pół etatu oraz alimentów w wysokości [...] zł miesięcznie. Postanowieniem z dnia [...]r. (nr [...]) organ wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego, a następnie po uzyskaniu od T. R. nowego kwestionariusza deklaracji o dochodach za okres od [...] do [...]r., decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) uchylił decyzję z nr [...] z dnia [...]r. i przyznał dodatek w wysokości skorygowanej do kwoty [...]zł. Różnica pomiędzy wysokością dodatku przyznanego uchyloną decyzją z dnia [...]r., a skorygowaną kwotą tego dodatku wynosił [...] zł miesięcznie. Ponieważ dotychczasowy dodatek wypłacany był w zawyżonej wysokości przez okres sześciu miesięcy, nadpłata wyniosła [...]zł. Zgodnie z art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, nadpłata winna być zwrócona przez wnioskodawczynię w podwójnej wysokości, tj. w kwocie [...] zł i taki właśnie obowiązek organ nałożył na stronę wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...]r. nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji T. R. podniosła, iż do zatajenia dochodów zmusiła ją trudna sytuacja materialna, wynikająca z braku stałego zatrudnienia oraz złego stanu zdrowia zarówno wnioskodawczyni jak i córki -uczennicy liceum zawodowego. Stwierdziła, że nie będzie w stanie uregulować wymienionej w decyzji kwoty [...]zł, tym bardziej iż okresową pracę kończy z dniem [...] i nie ma nadziei na ponowne zatrudnienie. Rozpatrując odwołanie Kolegium wskazało, że przepis art. 43 ust. 4 powołanej na wstępie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych stanowi, że jeżeli w wyniku wznowienia postępowania zostanie stwierdzone, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku albo, że przyznano go w nadmiernej wysokości, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Odwołująca się T. R. nie zaprzecza, iż w deklaracji o dochodach, złożonej organowi wraz z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu [...]r. nie wymieniła wszystkich otrzymywanych w tym czasie dochodów, pomijając kwotę wynagrodzenia za pracę i kwotę otrzymywanych alimentów. W ponownie złożonym formularzu deklaracji o dochodach (bez daty) podała już faktyczną wysokość uzyskanych w tym okresie dochodów, jednak w międzyczasie dodatek mieszkaniowy obliczony według wcześniejszej deklaracji, był wypłacany w zawyżonej o [...] zł kwocie, przez okres sześciu miesięcy. We wniesionym odwołaniu wyjaśniła, iż motywem świadomego zaniżenia wysokości dochodów w treści wcześniejszej deklaracji była zła sytuacja materialna i zdrowotna wnioskodawczyni i jej córki. Kolegium podało, że nie ma możliwości prawnych, aby zgodnie z zawartą w tym odwołaniu prośbą zwolnić stronę od obowiązku zwrotu nadpłaconego dodatku w podwójnej wysokości nawet w sytuacji, w której nie stać strony na uiszczenie tej kwoty w łącznej wysokości [...] zł. Powołany przepis art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków, nadto stanowi, iż do czasu uregulowania należności wstrzymuje się wypłatę dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości. W tej sytuacji Kolegium musiało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na uwadze orzekło jak w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję T. R. podtrzymała twierdzenia zawarte w odwołaniu i wniosła o nieobciążanie jej obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc brak zarzutu naruszenia przez organy rozpatrujące sprawę naruszenia prawa. Zgłosiło tajkże wniosek alternatywny oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z przepisem art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), mającej zastosowanie do rozpoznania niniejszej sprawy w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Ustawa ta w art. 3 § 1 stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 i w § 3, a także na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 omawianej ustawy. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest wydana w oparciu o przepis art. 43 ust. 4 ustawy z 2.lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (j. t. Dz. U. z 1998r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) decyzja w przedmiocie obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 43 ust. 4 ustawy z 2.lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych stanowił, że: "Jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, albo że przyznano go w nadmiernej wysokości, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Wypłatę dodatku w skorygowanej wysokości wstrzymuje się do czasu wyegzekwowania należności". Przytoczona wyżej norma prawna w pierwszej części nawiązuje do przepisów dotyczących wznowienia postępowania zawartych w rozdziale 12 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Związane jest to z treścią art. 43 ust. 1 ustawy, który przewiduje, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na wniosek osoby uprawnionej w drodze decyzji administracyjnej. Późniejsze ujawnienie, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub we wniosku albo że przyznano go w nadmiernej wysokości, powinno prowadzić do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na podstawie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 5 w związku z art. 147 i art. 149 § 1 k.p.a. oraz art. 43 ust. 4 ustawy. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy właściwy organ powinien wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 151 § 1 lub § 2 k.p.a. W postępowaniu wznowieniowym, po uchyleniu decyzji dotychczasowej (tj. dotyczącej przyznania dodatku mieszkaniowego), organ jest zobowiązany do wydania nowego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, tj. odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego lub przyznania go w niższej kwocie (por. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ustawodawca w sposób jednoznaczny ustalił, że rozstrzygnięcie kwestii, czy dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub we wniosku, albo że przyznano go w nadmiernej wysokości, następuje w tym samym trybie, w którym ten dodatek przyznano, tj. w drodze decyzji administracyjnej. W zależności od wyników postępowania wznowieniowego, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy będzie zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości tylko wówczas, gdy w postępowaniu wznowieniowym stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych albo w nadmiernej wysokości. W drugim zdaniu art. 43 ust. 4 ustawy stwierdzono, że należności te wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Regulacja ta wskazuje jednoznacznie, że zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości powstaje z mocy prawa, gdyż ustawodawca nie przewidział orzekania w tym zakresie w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 43 ust. 4 ustawy nawiązuje wprost do art. 3 ustawy z 17.VI.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 1991r. Nr 36, poz. 161 ze zm.), przewidującego, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa. Ten ostatni przepis ustala, jakie akty prawne mogą nakładać obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. Mogą to być akty indywidualne (decyzje lub postanowienia właściwych organów) lub akty generalne, gdy obowiązek wynika bezpośrednio z konkretnego przepisu prawa i mieści się w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (administracji publicznej). Oznacza to, że przepis prawa stanowi podstawę egzekucji wtedy, gdy bez potrzeby wydawania aktu indywidualnego wynikają dla adresata określone obowiązki. Taki właśnie charakter ma przepis art. 43 ust. 4 ustawy z 2lipca 1994r., w sytuacji gdy rozstrzygnięcie o obowiązku i wysokości zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego rozstrzyga ostateczna decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym. Ustalenia podwójnej wysokości nienależnie pobranych kwot dokonuje wierzyciel, który wzywa zobowiązanego do dobrowolnego wykonania zobowiązania, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zobowiązany ma zapewnioną właściwą ochronę swojego interesu w zakresie określenia egzekwowanego obowiązku, gdyż służy mu prawo wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, którego podstawą może być między innymi określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa (art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W świetle tego, co wyżej powiedziano, przyjąć należy, że: przepis art. 43 ust. 4 ustawy z 2lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie daje podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych dodatków mieszkaniowych w podwójnej wysokości. Stwierdzenie, w wyniku postępowania wznowieniowego, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub we wniosku, albo że przyznano go w nadmiernej wysokości, nakłada na osobę, która otrzymała ten dodatek, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Zobowiązanie to, zgodnie z art. 43 ust. 4 cyt. wyżej ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, powstaje bezpośrednio z przepisu prawa i podlega egzekucji administracyjnej wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi na podstawie art. 3 ustawy z 17.VI.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 1991r. Nr 36 poz. 161 z późn. zm.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji rozstrzygają indywidualne sprawy dotyczące między innymi zwrotu nienależnie pobranych kwot tylko wówczas, gdy wynika to z przepisu prawa przewidującego rozstrzygnięcie danej kwestii w trybie decyzji administracyjnej. Brak takiej normy w przepisach ustawy z 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prowadzić to musiało do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Powyższe stanowisko zgodne jest z nadal aktualnym stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13.02.2002r. sygn. II SA/Gd 1083/00 (OSP 2003/6/72 z glosą aprobującą J. Borkowskiego tamże), zgodnie z którym: "Przepis art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.) nie daje podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych dodatków mieszkaniowych w podwójnej wysokości. Powyższy obowiązek, zgodnie z art. 43 ust. 4 ustawy, powstaje bezpośrednio z przepisu prawa i podlega egzekucji administracyjnej wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi na podstawie art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.)." Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. W związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji z powodu niedopuszczalności orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu administracyjnym, Sąd nie był uprawniony do merytorycznej oceny wniosków skarżącej o umorzenie należności z tytułu otrzymanych dodatków mieszkaniowych.