II SA/Wr 1687/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk-spr. sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: ref. staż. Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Tułowice z dnia 1 marca 2001r Nr XXIII/167/01 w przedmiocie statutu gminnej instytucji kultury 1) stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda Opolski, pismem nr NK.III-AB-0914-8/2001, z dnia 19 kwietnia 2001 r., powołując się na art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), wezwał Radę Gminy Tułowice do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Nr XXIII/167/2001, z dnia 1 marca 2001r., w sprawie uchwalenia Statutu Ośrodka Kultury w Tułowicach. Wskazał, że § 3 cyt. uchwały zwiera zapis dotyczący jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, a następnie w § 4 zamieszczono, iż regulacje objęte przedmiotową uchwałą wchodzą w życie po upływie czternastu dni po opublikowaniu w powyższym Dzienniku. Wojewoda Opolski, przywołując brzmienie art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718) uznał, że regulacja uchwały określająca datę jej wejścia w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego narusza prawo w sposób istotny. Zaznaczył, że w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje przepis, który by obligował do publikacji w dzienniku urzędowym uchwał rady gminy w sprawie nadania statutów gminnych ośrodków kultury. Ponadto podkreślił, iż powyższa uchwała w sprawie uchwalenia Statutu Ośrodka Kultury, nie stanowi przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r Nr 13, poz. 74 ze zm.). W związku z powyższym stwierdził, że Rada Gminy Tułowice nie była władna zarządzić publikacji cyt. uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Odmowa zaś, ogłoszenia tej uchwały w w/w Dzienniku, która uzależnia jej wejście w życie od publikacji w tym Dzienniku, miałaby ten skutek, że uchwała nie mogłaby wejść w życie, a nie wykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością. Wojewoda Opolski poinformował, że w przypadku nie zastosowania się Rady Gminy Tułowice do wezwania, w ciągu 30 dni od dnia jego otrzymania, cyt. uchwałę zaskarży w trybie art. 93 ust. 1 o samorządzie gminnym. W związku z powyższym wezwaniem, Przewodniczący Rady Gminy Tułowice, pismem z dnia 26 kwietnia 2001r. poinformował Wojewodę Opolskiego, że Rada Gminy nie dopatrzyła się naruszenia prawa. Powołując się na art. 41 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wywiedziono, iż organy gminy stanowią akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych, a zatem statut, o którym mowa wyżej jest takim aktem. Ponadto uznano, że art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, nie zawiera katalogu zamkniętego, a wymieniony w nim statut gminy, podany jest tylko dla przykładu. Dlatego też, Rada nie znalazła podstaw do zmiany swojej uchwały. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz.74 ze zm), wniósł skargę z dnia 29 czerwca 2001r., nr NK.III-AB-0914-26/2001 na uchwałę Nr XXIII/167/2001, z dnia 1 marca 2001r., w sprawie uchwalenia Statutu Tułowickiego Ośrodka Kultury w Tułowicach. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej uchwały. W uzasadnieniu skargi podał, że przyjęta regulacja, polegająca na określeniu daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego narusza prawo w sposób istotny. Zgodnie, bowiem z art.13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718), w dzienniku urzędowym ogłasza się tylko te akty, które zostały wymienione w tym przepisie oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. W obowiązującym porządku prawnym, nie istnieje przepis stanowiący o obowiązku publikacji w dzienniku urzędowy, uchwały rady gminy w sprawie nadania statutu ośrodka kultury. Uchwała taka nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art.40 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie posiada powszechnego zasięgu obowiązywania na obszarze gminy oraz podjęta została, nie na podstawie delegacji ustawowej. W związku z powyższym, Wojewoda uznał, że Rada Gminy nie była władna zarządzić publikacji w/w uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Ponadto stwierdził, przywołując wyrok NSA z 14 października 1999r. (sygn. akt II SA/Wr 1113/98 – OSS z 2001r.Nr 1, poz.16),że odmowa, ogłoszenia tej uchwały w w/w Dzienniku, która uzależnia jej wejście w życie od publikacji w tym Dzienniku, miałaby ten skutek, że uchwała nie mogłaby wejść w życie, a nie wykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością. W odpowiedzi na skargę, z dnia 29 sierpnia 2001r., Rada Gminy Tułowice wniosła o oddalenie skargi Wojewody Opolskiego. W motywach uzasadnienia podała, że uchwała będąca przedmiotem skargi, zgodnie z art. 40 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, jest aktem normującym wewnętrzną organizację instytucji gminnej, stąd Statut Tułowickiego Ośrodka Kultury, należy do ogółu aktów prawa miejscowego. Zasygnalizowana została kwestia publikacji, twierdząc, że skierowanie do ogłoszenia w dzienniku urzędowym nie powoduje istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sad administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Przedmiotem regulacji objętej § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Tułowice, z dnia 1 marca 2001r. jest publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, oraz jej wejście w życie po upływie czternastu dni po opublikowaniu w tym Dzienniku. Wojewoda Opolski zakwestionował regulacje z § 3 i 4, bowiem takie zapisy zawierają uchwały stanowiące przepisy prawa miejscowego, natomiast skarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Stanowisko Wojewody w tym przedmiocie należy uznać za właściwe. Uchwała Rady Gminy Tułowice, w sprawie uchwalenia Statutu Tułowickiego Ośrodka Kultury w Tułowicach została podjęta na podstawie § 63 ust. 4 Statutu Gminy Tułowice, a zatem nie na przepisie ustawy. Zauważyć trzeba, że mimo nie przywołania w podstawie prawnej cyt. uchwały przepisu ustawy, to działanie Rady w zakresie nadania statutu gminnej jednostce kultury ma oparcie w ustawie z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jednakże uchwała Rady, nadająca statut Tułowickiemu Ośrodkowi Kultury, adresowana jest do podległej jednostki organizacyjnej (instytucji kultury), a zatem posiada charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Ponieważ cyt. uchwała nie ma charakteru powszechnego, tzn. że nie jest aktem generalnym adresowanym, co najmniej do wszystkich mieszkańców gminy, to nie jest aktem prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała nie jest zakwalifikowana do aktów prawa miejscowego, to regulacja § 3 obligująca do jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, jest sprzeczna z art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718). Konsekwencją powyższego zapisu w zakresie wskazanego Dziennika do publikacji, przy braku przymiotu powszechności zaskarżonej uchwały, jest sprzeczność § 4 tej uchwały z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiącego o wejściu w życie aktu, po czternastu dniach od publikacji. Uchwały gmin w sprawie nadania statutu gminnym instytucjom kultury są aktami prawnymi, co do których przepisy szczególne nie wprowadziły obowiązku ich publikowania w dzienniku urzędowym. Dlatego, powoływanie się na możliwość regulacji w przedmiotowych uchwałach o ich publikacji w dzienniku urzędowym, jest również wbrew postanowieniu art. 13 pkt. 10 cyt. ustawy. W rozpatrywanej sprawie wspomnieć należy, że po upływie 30-dniowego terminu, liczonego od otrzymania uchwały, Wojewoda Opolski nie mógł stwierdzić jej nieważności we własnym zakresie. Mógł natomiast uchwałę, zawierającą postanowienia sprzeczne z prawem (§ 3 i 4), zaskarżyć do sądu administracyjnego, na zasadzie art.93 ust.1, z czego Wojewoda Opolski skorzystał w przedmiotowej sprawie. Czynność wezwania, Wojewoda Opolski oparł na podstawie art. 34 ust.3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), bowiem przywołany przepis uzależniał dopuszczalność skargi od wyczerpania środków odwoławczych. Ponieważ, w obowiązującym stanie prawnym ustawa o samorządzie gminnym, nie określała trybu wnoszenia skargi, to w dacie wezwania Rady Gminy Tułowice, do usunięcia naruszenia prawa, organ nadzoru był związany treścią art. 34 ust.3 ustawy, co wynikało z ujednoliconego stanowiska orzecznictwa NSA, - por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 8 listopada 1999r., sygn. akt OPS 5/99,(ONSA z 2000r. nr 2, poz. 46). Ten przywołany tryb, dotyczył stanu faktycznego i prawnego w rozpatrywanej sprawie, bowiem cyt. uchwała straciła aktualność z dniem 30 maja 2001 r., w związku z wejściem w życie art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe, oceny formalnej skargi, sąd dokonał na zasadzie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497) stanowiącej, iż do spraw wszczętych, a nie zakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego Sąd uznał, że brak było podstaw do regulowania w zaskarżonej uchwale kwestii związanych z jej publikacją i wejściem w życie, i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art.94 § 2 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził niezgodność uchwały z prawem. Orzeczenie w pkt. 2 wyroku, dokonano w oparciu o art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.