II SA/Wr 1688/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Grażyna Jeżewska - spr Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Tułowice z dnia 1 marca 2001 r., Nr XXIII/168/01 w przedmiocie jednostki organizacyjnej gminy 1) stwierdza niezgodność zaskarżonej uchwały z prawem 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Gminy w Tułowicach uchwałą z dnia 1 marca 2001 r. nr XXIII/168/01 w sprawie uchwalenia Statutu Przedszkola Publicznego w Tułowicach na podstawie § 63 ust. 4 Statutu Gminy Tułowice, postanowiła w § 3 podjętej uchwały, iż podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, zaś w § 4 uchwały, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Wojewoda Opolski pismem z dnia 29 czerwca 2001 r., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r .Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W skardze podał, że przyjęcie regulacji polegającej na określeniu daty wejścia w życie uchwały po ich ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego narusza prawo w sposób istotny. Zgodnie, bowiem z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się tylko te akty prawne, które zostały wymienione w tym przepisie oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. W obowiązującym porządku prawnym nie istnieje przepis stanowiący o obowiązku publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał rady gminy w sprawie nadania statutów przedszkoli. Uchwały takie nie ustanawiają również przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do ust. l powołanego wyżej artykułu, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnienia ustawowego. Dalej podnosi, iż ustawodawca wyróżnił dwie cechy aktów prawa miejscowego: stanowienie ich na podstawie delegacji ustawowej i powszechny ich zasięg obowiązywania na obszarze gminy. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie § 63 ust. 4 Statutu Gminy Tułowice, a więc nie na podstawie ustawy. Nie ma ona również charakteru powszechnie obowiązującego, obejmującego nieograniczony krąg adresatów. Zadaniem regulacji statutowej, czy regulaminowej jest normowanie zachowań adresatów usytuowanych wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Skarżący stwierdził, iż Rada Gminy Tułowice nie była władna zarządzić publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego uchwały w sprawie nadania statutu przedszkola. Organ nadzoru w dniu 19 kwietnia 2001 r. pismem Nr NK.III –AB – 0914 – 8/2001 wezwał Radę Gminy Tułowice w trybie art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sadzie Administracyjnym, do usunięcia naruszenia prawa, pod rygorem zaskarżenia uchwały do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi, Rada Gminy Tułowice poinformowała Wojewodę Opolskiego pismem z 26 kwietnia 2001 r., iż nie dopatrzyła się naruszenia prawa w omówionej uchwale i postanawia wstrzymać się od zmiany kwestionowanej uchwały, stąd skarga do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż uchwała 7 sędziów z dnia 8 listopada 1999 r. ( sygn. akt OPS 5/99) zgodnie z którą warunkiem dopuszczalności skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było uprzednie wezwanie przewidziane w art. 34 ust 3 ustawy o NSA, straciła aktualność z dniem 30 maja 2001 r. w związku z wejściem w życie art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Z akt sprawy wynika, że skarga na zaskarżoną uchwałę Rady Gminy Tułowice została złożona do wówczas właściwego Naczelnego Sądu Administracyjnego z przekroczeniem 30 dniowego terminu określonego w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, bowiem Przewodniczący Rady Gminy odpowiedział na wezwanie w dniu 26 kwietnia 2001 r. i pismo to wpłynęło do Urzędu 4 maja 2001r., natomiast Wojewoda Opolski nadał skargę 2 lipca 2001 r., gdy termin upływał 4 czerwca 2001 r. Jednak w ocenie składu orzekającego skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru ( wojewoda ) może wnieść w każdym czasie po upływie 30 dni od przedłożenia mu uchwały organu gminy. Termin 30 dni przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA nie ma zastosowania do skarg nadzoru na uchwały organów gminy (wyrok NSA z dnia 28 lutego 1991 sygn. akt SA/Gd 65/91). Pogląd ten prezentuje Z. Niewiadomski w krytycznej glosie do postanowienia NSA z dnia 27 września 2002 r., III SA 1361/02 uważając, że jeżeli terminem co do zamiaru skarżenia nie jest ograniczony podmiot uprawniony do wniesienia skargi do NSA w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, działający w interesie indywidualnym, to tym bardziej terminem takim nie powinien być związany organ nadzoru, działający w interesie ogólnym, ustawowo zobowiązany do kontroli legalności działań samorządu terytorialnego i w konsekwencji dbający o praworządność w wymiarze lokalnym ( opubl. OSP 2003/4/49) - t.10). Zaskarżona uchwała Rady Gminnej w Tułowicach jest sprzeczna z prawem. Rada Gminy błędnie przyjęła, że do aktów prawa miejscowego należy zaliczyć statut przedszkola jako akt normujący wewnętrzną organizację instytucji gminnej, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U Nr 13, poz. 74 z póżn. zm.- zwaną dalej ustawą). Zgodnie z art. 40 ust 1 ustawy, gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustawodawca, zatem wskazał na dwie cechy aktów prawa miejscowego, którymi muszą się one legitymować: wydanie na podstawie delegacji ustawowej oraz powinny mieć powszechny zasięg obowiązywania na obszarze gminy. Statut przedszkola nie jest aktem powszechnie obowiązującym, gdyż nie obejmuje nieograniczonego kręgu adresatów, jak też wydany został na podstawie § 63 ust. 4 Statutu Gminy, a nie jak stanowi art. 40 ust. 1 ustawy na podstawie upoważnienia ustawowego. Statut przedszkola jest aktem regulującym zachowania adresatów usytuowanych wewnątrz określonego układu organizacyjnego, tzw. akt kierownictwa wewnętrznego. Oznacza to, że zaskarżona uchwała została podjęta bez upoważnienia ustawowego, a więc z naruszeniem art. 40 ustawy. Według art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 200 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718 ), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, 3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów, 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej, 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy, 6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej, 7) uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa, 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy, 9) statut urzędu wojewódzkiego oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. W tym enumeratywnym katalogu nie wymienia się uchwał rady gminy w sprawie nadania statutów przedszkoli. Tym samym brak było podstaw do podjęcia uchwały o jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i uzależniania jej wejścia w życie od zaistnienia tego faktu. Konsekwencją takiego naruszenia prawa jest stwierdzenie przez Sąd niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy , nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), taką sytuację procesową reguluje przepis art. 147 § 1 tej ustawy. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcia w punkcie dwa wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.